Flytting i nødsituasjon av barn som er plassert i barnevernsinstitusjon uten samtykke – barnevernsloven § 6-2 fjerde ledd

• Til: Statsforvalteren i Rogaland, Postboks 59, 4001 Stavanger
• Vår ref: 2023/76367-2
• Arkivkode: 3.6.1
• Dato: 30.06.2023

[Barnevernsloven § 6-2]

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet viser til henvendelse fra Statsforvalteren i Rogaland av 15. mars 2022. Vi beklager lang saksbehandlingstid.

Statsforvalteren viser til at det kan oppstå akutte situasjoner hvor det vurderes helt uunngåelig at et barn som er plassert i institusjon etter barnevernsloven § 6-2 må flytte til et nytt plasseringssted, i alle fall midlertidig, før barneverns- og helsenemnda rekker å ta stilling til saken. Som eksempel viser Statsforvalteren til situasjoner hvor barnet har satt fyr på institusjonen, eller det vurderes direkte farlig for barnet eller andre barn på institusjonen at barnet fremdeles oppholder seg der.

Statsforvalteren ber om en tydeliggjøring av hva som skal til for å anse et barn som flyttet (eventuelt midlertidig flyttet) i strid med vedtaket fra barneverns- og helsenemnda. I tillegg ønsker Statsforvalteren avklart hvilket rettsgrunnlag som eventuelt regulerer flytting av barn i nødsituasjoner, herunder om flytting i slike situasjoner kan vurderes etter nødrettsbetraktninger i straffelovens § 17. Statsforvalteren ber i den forbindelse også om avklaring på hvem som kan treffe avgjørelsen om flytting av barnet før nemnda treffer nytt vedtak, og hvilke saksbehandlingsregler som ellers gjelder.

Statsforvalterens vurdering av saken

Statsforvalteren vurderer at det må legges til grunn en streng fortolkning, slik at flytting (også midlertidig) vil være i strid med § 6-2 vedtaket, selv om barnet ikke er skrevet ut av institusjonen som er navngitt i vedtaket. Dette gjelder også dersom personalet fra institusjonen som navngitt i § 6-2 vedtaket følger med barnet til den nye institusjonen.

Statsforvalteren viser til at en flytting til en annen institusjon/avdeling enn den som er navngitt i barneverns- og helsenemndas vedtak vil være lovstridig, så lenge vedtaket fremdeles gjelder. Statsforvalteren vurderer at det er nærliggende å vurdere flyttingen etter nødrettsbetraktninger i straffeloven § 17, selv om det åpenbart skal mye til. Statsforvalteren mener at barnevernstjenesten, i slike situasjoner, er nærmest til å fatte beslutningen om at barnet skal flytte før barneverns- og helsenemnda rekker å ta stilling til saken.

Det rettslige grunnlaget

Legalitetsprinsippet oppstiller et sterkt vern mot at staten gjør inngrep i borgernes rettsstilling uten hjemmel i lov. Legalitetsprinsippet er forankret i flere av Grunnlovens bestemmelser, blant annet § 113, og i bestemmelser i Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK). Det skal være forutsigbart for den enkelte når myndighetene kan gripe inn, og lovhjemmelen må derfor være tilgjengelig og tilstrekkelig klar. Jo mer inngripende et tiltak er, jo klarere må lovhjemmelen være⁽¹⁾.

Etter EMK art. 8 har enhver rett til respekt for sitt privatliv. I EMKs tilleggsprotokoll nr. 4 art. 2 er retten til bevegelsesfrihet nedfelt. Inngrep i retten til privatliv, og innskrenkninger i retten til bevegelsesfrihet kan kun skje dersom det er i samsvar med loven og nødvendig i et demokratisk samfunn av hensyn til nærmere angitte formål i artiklene. EMK art. 5 gir vern mot vilkårlig frihetsberøvelse. Ingen må bli berøvet sin frihet uten at det er foreskrevet i lov og nødvendig for å oppnå minst ett av de seks angitte formålene i EMK art. 5 nr. 1.

Et barn som har vist alvorlige atferdsvansker ved alvorlige eller gjentatte lovbrudd, ved vedvarende problematisk bruk av rusmidler eller ved annen form for utpreget normløs atferd, kan plasseres på institusjon uten eget samtykke eller samtykke fra de som har foreldreansvar, jf. barnevernsloven § 6-2.

Det er barneverns- og helsenemnda, som har kompetanse til å treffe vedtak om tvangsplassering etter § 6-2. Nemnda kan bare treffe vedtak om plassering dersom institusjonen er faglig og materielt i stand til å tilby barnet forsvarlig hjelp, jf. barnevernsloven § 6-2 fjerde ledd. Dette innebærer at nemda må vurdere den aktuelle institusjonen konkret i forhold til det enkelte barns behov. Nemndas vedtak må gå ut på plassering i en navngitt institusjon⁽²⁾.

Kravet om plassering på navngitt institusjon medfører at barnet ikke kan flyttes til en annen institusjon uten at dette fremgår av nemndas vedtak⁽³⁾. Saken skal legges frem for nemnda på nytt dersom barnet ikke kan plasseres slik det ble forutsatt i vedtaket, jf. barnevernsloven § 5-3 annet ledd, jf. § 6-2 fjerde ledd siste setning.

Ved akutt fare for skade på barnets eller andre personers liv eller helse eller ved vesentlig skade på eiendom kan institusjonen, dersom det er strengt nødvendig, benytte tvang for å avverge skade etter straffeloven § 17 og § 18, jf. barnevernsloven § 10-7. Bestemmelsen hjemler fysisk tvangsbruk som å frata barnet gjenstander, holde barnet fast, fysisk forflytte barnet, fysisk legge barnet ned eller isolere barnet.

I barnevernslovens forarbeider⁽⁴⁾ er det uttalt at straffrihetsreglene ved nødrett og nødverge etter straffeloven, og de ulovfestede reglene om forvaltningsrettslig nødrett, gjelder i tillegg til barnevernsloven § 10-7.

Straffrihetsregelen om nødrett er lovregulert i straffeloven § 17. En ellers straffbar handling er lovlig når den blir foretatt for å redde liv, helse, eiendom eller annen interesse fra en fare for skade som ikke kan avverges på annen rimelig måte. Skaderisikoen må være langt større enn skaderisikoen ved den ellers straffbare handlingen.

Rettslitteraturen beskriver ulovfestede regler om forvaltningsrettslig nødrett. I Eckhoff/Smith forvaltningsrett (2001) s. 240 er det uttalt:

«Også nødrettskompetansen må i alle fall for en del anses bygget på sedvanerett. Etter straffeloven § 47⁽⁵⁾ er handlinger foretatt for å redde noens person eller gods fra en ellers «uafvendlig fare», ikke straffbar når faren må anses som «særdeles betydelig i forhold til den skade som handlingen kan medføre. Direkte sier den ikke noe om det offentliges kompetanse, men det er godtatt i praksis at forvaltningen uten lovhjemmel kan treffe beslutning om redningsaksjon etter analogi derfra…

Videre er det på s. 235 uttalt:

"I visse tilfeller kan en nødstilstand berettige politiet, eventuelt også andre, til å foreta et tvangsinngrep og gjennomføre frihetsberøvelse uten at loven gir anvisning på det.

Justisdepartementet har f.eks. antatt at politiet – selv uten støtte i lov- kan holde sinnsyke innesperret til de kan komme under legebehandling hvis de er farlige for seg selv eller andre. Ved bedømmelse av om tvangsinngrepet lar seg forsvare til tross for at det ikke har hjemmel eller tillatelse i lov, gir straffeloven § 47 veiledning.»

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratets vurdering

Hva skal til for å anse barnet som flyttet?

Barnevernsloven § 6-2 gir barneverns- og helsenemnda hjemmel til å vedta plassering av et barn på institusjon uten samtykke. Et plasseringsvedtak etter § 6-2 har kun gyldighet for den institusjonen/avdelingen som er navngitt i vedtaket. Det vil derfor være i strid med barnevernsloven § 6-2 å flytte barnet til en annen institusjon/avdeling enn den som er navngitt i nemndsvedtaket.

Vi er enige med statsforvalteren i at barnet må anses som flyttet til en annen institusjon/avdeling i strid med § 6-2, selv om oppholdet utenfor navngitt institusjon kun er kortvarig, selv om barnet ikke formelt er skrevet ut av navngitt institusjon og selv om personalet følger med. Det avgjørende etter vår vurdering er at barnet rent faktisk tas ut av institusjonen som er navngitt i nemndsvedtaket, og plasseres på en annen institusjon/avdeling.

Rettslig grunnlag for flytting i nødsituasjoner

Det er ingen bestemmelser i barnevernsloven som gir hjemmel for i nødsituasjoner å flytte barn som er plassert etter barnevernsloven § 6-2 til en annen institusjon/avdeling.

Den som utfører offentlig myndighetsutøvelse uten hjemmel i lov kan straffes med bot eller fengsel inntil 1 år, jf. straffelovens § 164. I den grad flytting av et barn til en annen institusjon i strid med barnevernsloven § 6-2 faller inn under straffebudet som en faktisk handling, kan straffelovens § 17 komme direkte til anvendelse som straffrihetsgrunn.

Straffelovens § 17 er ingen inngrepshjemmel. Det er imidlertid godtatt i praksis at forvaltningen kan treffe beslutninger ved å anvende straffeloven § 17 analogisk. Bestemmelsen anvendes da som en (ulovfestet) inngrepshjemmel og ikke som en straffefrihetsregel.

Krav til hjemmelsgrunnlagets tydelighet og klarhet vil variere etter inngrepets art. Jo mer inngripende et tiltak er, jo klarere må lovhjemmelen være. Spørsmålet er om ulovfestede regler om forvaltningsrettslig nødrett gir et tilstrekkelig klart hjemmelsgrunnlag når inngrepets art er beslutning om flytting i nødsituasjon.

Plassering i barnevernsinstitusjon etter barnevernsloven § 6-2 innebærer frihetsberøvelse⁽⁶⁾, jf. EMK art. 5. Det innebærer også inngrep i retten til privatliv, og i retten til å bevege seg fritt ved at barnet tas ut av hjemmet og pålegges opphold på institusjon, jf. EMK art. 8 og tilleggsprotokoll nr. 4 til EMK art. 2.

Det er barneverns- og helsenemnda som skal vedta plasseringen, og som skal vurdere om plasseringsstedet er faglig og materielt i stand til å tilby barnet forsvarlig hjelp, jf. barnevernsloven § 6-2 første og fjerde ledd.

En beslutning som andre treffer om å flytte barnet til en annen institusjon, vil være et brudd med lovkravet om at barneverns- og helsenemnda skal vurdere forsvarligheten av plasseringsstedet etter § 6-2 fjerde ledd. Den urettmessige beslutningen om flytting til nytt plasseringssted medfører likevel ikke større grad av frihetsberøvelse, eller et større inngrep i retten til privatliv og retten til å bevege seg fritt for barnet, enn det som allerede følger av vedtaket fra barneverns- og helsenemnda om tvangsplassering. Beslutning om et nytt oppholdssted, kan dermed neppe anses som et inngrep av en slik art at legalitetsprinsippet⁽⁷⁾ utelukker bruk av ulovfestet forvaltningsrettslig nødrett som hjemmelsgrunnlag (kompetansegrunnlag).

Etter vår vurdering kan derfor ulovfestede regler om forvaltningsrettslig nødrett være et tilstrekkelig klart hjemmelsgrunnlag, når det i et konkret tilfelle skal vurderes om det kan besluttes flytting i nødsituasjon.

Den konkrete nødrettsvurderingen

Et grunnvilkår for nødrett er at det må foreligge en «…fare for skade…» på «…liv, helse, eiendom eller annen interesse…», jf. straffelovens § 17 bokstav a.

Etter vår vurdering vil vilkåret være oppfylt der det er konkret og reell fare for at barnet vil skade seg selv, andre barn eller voksne på institusjonen eller institusjonsbygget, for eksempel ved å utøve vold eller ildspåsettelse. Det kreves likevel at skaden må fremstå som nært forestående. Det betyr samtidig at det vil kreve en nokså umiddelbar handling for å redde interessene fra skade⁽⁸⁾.

Etter vår vurdering vil vilkåret også kunne være oppfylt der barnet har tent på institusjonen, slik at institusjonen har brent ned eller er ubeboelig. I et slikt tilfeller kan det være fare for skade på interessene til barnet selv og/eller interessene til andre barn på institusjonen når det mangler et egnet oppholdssted hvor barnet/barna kan bli ivaretatt og få omsorg og beskyttelse.

Nødrettshandlingen kan i prinsippet være en hvilken som helst handling, for eksempel å flytte barnet til en annen institusjon, men det er et vilkår at det foreligger en redningshensikt bak nødrettshandlingen, jf. «foretatt for å redde…..».

Forutsetningsvis må det legges til grunn at nødrettshandlingen må opphøre så snart faren for skade er avverget. En nødsituasjon er i de fleste tilfeller av kort varighet.

Dersom barnet flyttes til en annen institusjon for å avverge fare for skade på liv, helse, eiendom eller andre interesser, vil faren for skade i prinsippet være avverget så snart barnet er tatt ut av institusjonen. Farebegrepet kan imidlertid forstås elastisk, på en slik måte at det også kan fange opp «antesiperte nødrettssituasjoner». Etter vår vurdering kan det være nærliggende å vurdere at faren for skade ikke er avverget, dersom det er konkret og reell fare for at barnet vil skade seg selv, andre eller institusjonsbygget så snart det tilbakeføres til institusjonen. I helt unntaksvise tilfeller kan faren vurderes å være vedvarende på en slik måte at tilbakeføring til institusjonen ikke er aktuelt.

Videre er det et vilkår for nødrett at faren for skade «ikke kan avverges på annen rimelig måte», jf. straffelovens § 17 bokstav a. Det må vurderes om andre mindre inngripende handlingsalternativer, enn å flytte barnet til ny institusjon i strid med barnevernsloven § 6-2, er tilstrekkelig for å redde liv, helse, eiendom eller andre interesser fra fare for skade.

Til slutt er det et vilkår for nødrett at «skaderisikoen er langt større en skaderisikoen ved handlingen», jf. straffeloven § 17 bokstav b. Med skaderisiko menes både faregraden og omfanget av skaden som kan voldes⁽⁹⁾. Det må foretas en interesseavveining av skaderisikoen ved å ikke gripe inn (skade på liv, helse, eiendom eller annen interesse) og skaderisikoen som nødrettshandlingen (flytting) fører med seg. Hvis for eksempel skaderisikoen ved å ikke gripe inn består i at noen mister livet, vil skaderisikoen være langt større enn skaderisikoen ved at barnet blir flyttet til nytt plasseringssted i strid med plasseringsvedtaket. Det samme vil kanskje ikke være tilfelle hvis det er fare for skade på institusjonen eller institusjonens inventar.

Hvilke saksbehandlingsregler gjelder når barn flyttes på grunnlag av nødrett?

Hvem treffer beslutningen?

I utgangspunktet kan både Bufetat, den kommunale barnevernstjenesten og institusjonene som forvaltningsorgan påberope seg ulovfestede regler om forvaltningsrettslig nødrett, jf. forvaltningsloven § 1 og barnevernsloven § 12-1. I praksis er det imidlertid mest nærliggende at det er Bufetat eller den kommunale barnevernstjenesten som treffer beslutningen om å flytte et barn til en annen institusjon på grunnlag av nødrett. Det er Bufetat som har ansvaret for institusjonstilbudet, og som med sin oversikt over tiltaksapparatet har best forutsetninger til å finne frem til et annet plasseringsalternativ. Samtidig har barnevernstjenesten oppfølgingsansvaret for barnet, og myndighet til å anmode Bufetat om nytt plasseringssted, jf. barnevernsloven § 8-4 og § 16-3 bokstav c. Det er kun barnevernstjenesten som har kompetanse til å fremme ny sak om plassering for barneverns- og helsenemnda, jf. § 5-3 annet ledd.

Uansett hvem som treffer beslutningen, følger det forutsetningsvis av ansvarsforholdene i barnevernsloven at flytting av barn på grunnlag av nødrett krever tett samarbeid mellom både institusjonene, Bufetat og den kommunale barnevernstjenesten.

Journalføring, enkeltvedtak og begjæring om nytt tiltak til barneverns- og helsenemnda

Statsforvalteren reiser spørsmål om beslutning om å flytte et barn på grunnlag av nødrett er et enkeltvedtak, med klagerett. Et enkeltvedtak er et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer, og kan påklages til nærmeste overordnede forvaltningsorgan, jf. forvaltningsloven § 2 og § 28, jf. barnevernsloven § 12-9⁽¹⁰⁾. Avgjørelsen fra Sivilombudsmannen av 3. september 2021⁽¹¹⁾ kan være retningsgivende ved avklaring av spørsmålet.

Etter vår vurdering må det skilles mellom de tilfeller hvor flyttingen er midlertidig og barnet vil bli tilbakeført til institusjonen som er navngitt i vedtaket fra barneverns- og helsenemnda, og de tilfeller faresituasjonen vurderes å vedvare på en slik måte at det ikke er mulig å tilbakeføre barnet til navngitt institusjon.

I førstnevnte tilfelle skal barnet tilbakeføres til navngitt institusjon, så snart det vurderes at den konkrete og reelle faren for skade ikke lengre er til stede. Førstnevnte tilfelle har likehetstrekk med en faktisk handling, og er ikke bestemmende for barnets rettigheter og plikter. Den midlertidige beslutningen om flytting vil ikke ha rettsvirkninger for barnet, idet barnet på et senere tidspunkt vil bli tilbakeført til institusjonen som navngitt i nemndas vedtak. Beslutningen er derfor ikke å regne som enkeltvedtak med klagerett. Beslutningen skal likevel begrunnes og dokumenteres i henhold til journalplikten i barnevernsloven § 12-4.

I det andre tilfellet hvor det vurderes at faren for skade vil vedvare slik at tilbakeføring til navngitt institusjon ikke er aktuelt, er det nødvendig at barnevernstjenesten umiddelbart kontakter barneverns- og helsenemnda, og raskt får berammet ny sak om plassering etter barnevernsloven § 6-2, jf. § 5-3 annet ledd. I slike tilfeller fremstår beslutningen om flytting som en normerende beslutning som er bestemmende for barnets rettigheter og plikter. Beslutningen vil ha rettsvirkninger for barnet idet det pålegges et annet plasseringssted enn det som følger av nemndas vedtak, og som vil gjelde inntil nemnda treffer et nytt vedtak ved ny behandling av saken. I slike tilfeller må det fattes enkeltvedtak om flytting som kan påklages, parallelt med at barnevernstjenesten fremmer ny sak til barneverns- og helsenemnda.

Med hilsen

Charlotte Stokstad (e.f.)
avdelingsdirektør

Hanne Bjørnstad
seniorrådgiver

Dokumentet er godkjent elektronisk og har derfor ikke håndskrevet signatur.

Kopi til

• Region øst
• Region midt
• Region nord
• Region vest
• Region sør
• Oslo kommune barne- og familieetaten
• Statsforvalteren i Agder
• Statsforvalteren i Innlandet
• Statsforvalteren i Møre og Romsdal
• Statsforvalteren i Nordland
• Statsforvalteren i Oslo og Viken
• Statsforvalteren i Troms og Finnmark
• Statsforvalteren i Trøndelag Statsforvalteren i Vestfold og Telemark
• Statsforvalteren i Vestland
• Statens helsetilsyn
• Barne- og familiedepartementet
• Barneverns- og helsenemnda
• Barneverns- og helsenemnda i Agder
• Barneverns- og helsenemnda i Buskerud og omegn
• Barneverns- og helsenemnda i Innlandet
• Barneverns- og helsenemnda i Møre og Romsdal
• Barneverns- og helsenemnda i Nordland
• Barneverns- og helsenemnda i Oslo og omegn
• Barneverns- og helsenemnda i Rogaland
• Barneverns- og helsenemnda i Troms og Finnmark
• Barneverns- og helsenemnda i Trøndelag
• Barneverns- og helsenemnda i Vestfold og Telemark
• Barneverns- og helsenemnda i Vestland
• Barneverns- og helsenemnda i Østfold
• Ntl Barneverns- og Helsenemnda

Referanser

1. EMK. Kommentarer til bestemmelser om individets rettigheter og friheter. Tor Ehlers Bertelsen (2011)
2. Prop. 133 L (2020–2021) Lov om barnevern (barnevernsloven) og lov om endringer i barnevernloven, merknader til § 6-2.
3. Norsk lovkommentar, note 6-22.
4. Prop. 133 L (2020–2021) Lov om barnevern (barnevernsloven) og lov om endringer i barnevernloven, punkt 16.1.4.9
5. Nødrett var regulert i § 47 i tidligere straffelov av 1902. Bestemmelsen er i grove trekk videreført i § 17 i gjeldende straffelov av 2005.
6. Prop. 133 L (2020–2021) Lov om barnevern (barnevernsloven) og lov om endringer i barnevernloven, s. 234.
7. Kravet om klar og tydelig hjemmel
8. NOU 2019:14 Tvangsbegrensningsloven, forslag til felles regler om tvang og inngrep uten samtykke i helse- og omsorgstjenesten Pkt. 23.5.1
9. Ot. Prp nr. 90 (2003-2004) Om lov og straff (straffeloven) merknader til § 17
10. Klageinstans er statsforvalter eller nærmeste overordnende forvaltningsorgan, jf. barnevernsloven § 12-9 og forvaltningslovens § 28.
11. Sivilombudsmannens avgjørelse av 3.9.21 (2021/2020)