Bufetats bistandsplikt når kommunen anmoder om institusjonstiltak i akuttsituasjoner der ungdom viser alvorlige atferdsvansker, barnevernsloven §§ 16-3 andre ledd bokstav a, jf. 4-4

• Til: Molde kommune v/Kine Djupvik, Rådhusplassen 1, 6413 Molde
• Vår ref: 2023/73305-4
• Arkivkode: 4.1.1
• Dato: 30.04.2024

Vi viser til Ledernettverket for barnevernsvakters henvendelse i brev datert 19. januar 2023 hvor direktoratet anmodes om å vurdere og tydeliggjøre ansvarsforhold relatert til Bufetats bistandsplikt i akuttsaker, jf. barnevernsloven § 16-3. Anmodningen retter seg eksplisitt til bistandsplikten når barnevernsvaktene ber om midlertidige atferdstiltak utenfor ordinær arbeidstid etter barnevernsloven § 4-4.

Vi beklager lang saksbehandlingstid.

Nettverket ønsker en vurdering av hva som er å anse som forsvarlig tiltaksvalg for barna, særlig knyttet til tidsbruk og geografi. Etter deres vurdering kan ikke bistandsplikten regnes som oppfylt hvis tilbudet som gis innebærer at barnet (med følge) må reise langt, og fører til uforholdsmessige og store belastninger for barnet.

Nettverket viser til at barnevernsvaktene over tid har opplevd utfordringer knyttet til Bufetats akuttberedskap, spesielt knyttet til midlertidige atferdsplasseringer.

Nettverket mener det er behov for flere akuttplasser for at Bufetat skal oppfylle bistandsplikten utenfor ordinær arbeidstid, og anfører i den forbindelse at det er et viktig ledd i Bufetats bistandsplikt å kunne tilby plass i geografisk rimelig nærhet, og at antall reelt tilgjengelige akuttplasser derfor må økes for å sikre et differensiert og tilgjengelig institusjonstilbud over hele landet.

Pågående arbeid

Tiltaksplan for økt beredskapsevne og kapasitet i institusjonsbarnevernet ble iverksatt sommeren 2023. Tiltaksplanen involverer både Bufdir, Bufetat, statsforvalter, kommuner og samarbeidende tjenester innen helse og justissektoren. Tiltaksplanen kom etter at flere kommuner erfarte redusert tilgang til akuttiltak og andre institusjonstiltak fra høsten 2023, der situasjonen fortsatte i hele 2023 og pågår i 2024. Bufetats rapportering av tilfeller der det ikke er tilbudt forsvarlig tiltak til rett tid for året 2023, viser at det var totalt 124 tilfeller av ikke leverte tiltak til rett tid på akutt, og statsforvalter hadde ved årslutt for 2023 stadfestet 46 brudd på akutt. Trenden fortsetter i 2024.

Ambisjonene i tiltaksplanen er for året 2024 innarbeidet i styringen av Bufetat så langt det lar seg gjøre innenfor etatens tildeling for 2024. Regionene har gjennomført en behovsvurdering for institusjonsplasser som la grunnlaget for kapasitetsplanleggingen for 2024. Det er planlagt ut fra en svak økning i behovet, med mindre endringer i behovet mellom målgruppene. Planlagt kapasitet i Bufetat tar ikke høyde for en beredskapskapasitet som kan ivareta svingningene i behovet, og etableringen av nye plasser forholder seg til etatens gjeldende økonomiske rammer. Slik situasjonen er, er det vesentlig å benytte den samlede institusjonskapasiteten fullt ut.

Rettslig grunnlag

Bufetats bistandsplikt følger av barnevernsloven § 16-3 annet ledd bokstav a-c. Bestemmelsen gir Bufetat plikt til å bistå barnevernstjenesten med plassering av barn utenfor hjemmet når barnet skal plasseres i fosterhjem eller i institusjon. Bistandsplikten gjelder både i akuttsituasjoner og ved planlagte flyttinger, og den gjelder både ved plasseringer basert på samtykke og plasseringer etter tvangshjemlene i barnevernsloven.

Bufetats bistandsplikt inntrer etter anmodning fra den kommunale barnevernstjenesten.

Bufetats bistandsplikt må sees i sammenheng med barnevernslovens formålsbestemmelse, jf. § 1-1. Formålet med loven er å sikre at barn og unge som lever under skadelig forhold, får nødvendig hjelp, omsorg og beskyttelse til rett tid.

Bistandsplikten på institusjonsområdet har nær sammenheng med Bufetats ansvar for institusjonstilbudet etter barnevernsloven § 16-3 tredje ledd bokstav b og c. Et tilgjengelig og tilstrekkelig differensiert tiltaksapparat er en forutsetning for å kunne oppfylle bistandsplikten. Dette følger også direkte av barnevernsloven § 16-3 femte ledd.

Det er barnevernstjenestens leder og påtalemyndigheten som har kompetanse til å treffe akuttvedtak etter barnevernsloven § 4-4. Utenfor barnevernstjenestens ordinære arbeidstid vil vedtaket ofte treffes i et samarbeid mellom påtalemyndigheten og barnevernsvakt eller annen akuttberedskap.

Bufetat har en ubetinget plikt til å finne en egnet institusjonsplass når kommunen ber om dette. Bufetat kan ikke avslå kommunens forespørsel, verken av økonomiske eller faglige grunner.⁽¹⁾

For å kunne oppfylle bistandsplikten må Bufetat ha et tiltaksapparat som er tilgjengelig og tilstrekkelig differensiert. Bistandsplikten innebærer at Bufetat også i akuttilfeller har plikt til å tilby et egnet tiltak. Loven åpner ikke for at Bufetat kan avslå kommunens anmodning om bistand ut fra egne vurderinger av muligheten til å ivareta barn innenfor rammene av barnevernsloven. Dette gjelder både ved ordinære plasseringer og akuttplasseringer.⁽²⁾

Bufetat skal tilby et tiltak så raskt som hensynet til en forsvarlig saksbehandling gjør mulig. Bufetat har et ansvar for å tilstrebe en raskest mulig håndtering av saken, og kommunen har et ansvar for å bistå slik at Bufetat kan oppfylle sitt ansvar.

Det faglige grunnlaget for Bufetats vurderinger – utredningen av barnets behov

Avgjørende for valg av tiltak til det enkelte barnet skal være hensynet til barnets beste. Dette følger av barnevernsloven § 1-3. Det skal alltid ligge en individuell vurdering til grunn for valget av tiltak til det enkelte barn.

Det følger av barnevernsloven § 1-4 at barn som er i stand til å danne seg egne meninger, har rett til å medvirke i alle forhold som vedrører barnet etter barnevernsloven, herunder ved valg av fosterhjem eller institusjon. Ved å la barnet få uttrykke sin mening får man frem barnets perspektiv i saken. Medvirkning betyr ikke at barnet selv skal bestemme, men barnet er den som vet best hvordan han eller hun har det, og er dermed en viktig kilde til innsikt om barnets beste.

Departementet har i Prop.133L (2020-2021)⁽³⁾ presisert at retten til medvirkning også gjelder i akuttsaker. I proposisjonen understrekes det at god informasjon og dialog i forkant vil kunne bidra til at vedtaket gjennomføres på en mest mulig skånsom måte.

Departementet viser samtidig til at retten til medvirkning kan reise vanskelige problemstillinger i akuttsaker, og at det av hensyn til barnets beste må gjøres en tilpasning av hvordan barnets rett til å medvirke skal gjennomføres i en akuttsituasjon. Det vises i denne sammenheng til en kjennelse fra Høyesterett om barnets rett til å bli informert og å uttale seg i sak om endring av samvær. I kjennelsen er det det vist til at barnevernloven § 4-1 om barnets beste innebærer at det i helt spesielle situasjoner må kunne gjøres unntak fra eller tilpasninger i plikten til at barn skal informeres og gis anledning til å uttale seg.

Hensynet til barnets beste innebærer at det å iverksette tiltaket må være bedre for barnet enn alternativet om ikke å iverksette tiltaket. Det skal tas utgangspunkt i det enkelte barns individuelle behov. Dette gjelder både ved akuttplasseringer og ved planlagte plasseringer. Som ledd i bistandsplikten skal Bufetat gi kommunen råd og veiledning om muligheter og alternativer.⁽⁴⁾

Forståelsen av barnets beste ved tiltaksvalg er omtalt i Prop. 133L (2020-2021)⁽⁵⁾: "Barnevernet skal velge et tiltak som er tilpasset barnets særlige behov og som kan forventes å ha ønsket effekt. Dette innebærer at tiltaket må anses som egnet til å ivareta det enkelte barnets behov på en forsvarlig måte. Innenfor disse rammene har barnevernet et handlingsrom til å velge tiltak til det enkelte barn som samtidig gir god ressursutnyttelse. Dette innebærer blant annet at Bufetat ved valg av institusjonsplass til det enkelte barn må ivareta hensynet til barnets beste på en slik måte at også andre barn som har behov for plassering i institusjon kan gis et forsvarlig tiltak tilpasset sine individuelle behov."

Å finne frem til et tiltak som kan ivareta det enkelte barnets behov, krever god samhandling mellom forvaltningsnivåene. Nærmere regler om samhandlingen mellom Bufetat og kommunen fremgår av Betalingsrundskrivet fra 2007 og er utdypet i Prop. 106 L (2012-2013)⁽⁶⁾. Her presiseres det at når kommunen ber Bufetat om bistand med institusjonsplasser, er det Bufetat som, etter dialog med og på bakgrunn av utredninger fra kommunen, avgjør hvilken institusjonsplass Bufetat skal tilby i den enkelte sak. Dette har sammenheng med at det er Bufetat som gjennom sin kjennskap til institusjonstilbudet vil ha best oversikt over hvilke institusjoner som vil være i stand til å ivareta barnets behov.

Lovlig plasseringssted

Det er en forutsetning for plassering i barnevernsinstitusjon at institusjonen er godkjent, jf. barnevernsloven § 10-15. Det fremgår av annet ledd at institusjonen skal ha en definert målgruppe og et formulert mål for sin faglige virksomhet. I merknaden til § 10-15 i Prop 133L skriver departementet at en institusjon kan bestå av flere avdelinger med ulike målgrupper, og at dette må avgjøres ut fra en faglig vurdering på bakgrunn av oppdatert kunnskap og erfaring.

Institusjonen kan bare ta inn barn som faller inn under institusjonens målgruppe og målsetting. Det er heller ikke rettslig grunnlag for å midlertidig godkjenne inntak av et enkeltbarn utenfor en institusjons målgruppe.⁽⁷⁾

Vektlegging av avstand mellom hjemsted og institusjon

Når det gjelder vektleggingen av avstand mellom hjemsted og den institusjonen ungdommen tilbys plass i, har Bufdir i tolkningsuttalelse av 20. mai 2019⁽⁸⁾
uttalt følgende:

• Vektlegging av avstand mellom hjemstedet og institusjonen

I 2018 ble 981 barn plassert i barneverninstitusjon gjennom Bufetat, og 106 av disse ble plassert med hjemmel i barnevernloven § 4-24 med formål om å gi ungdommen oppfølgning for alvorlige atferdsvansker. Institusjonstilbudet er med andre ord et spesialisert tiltak, og det kan ikke kreves at Bufetat skal være dimensjonert for å tilby institusjonsplasser med geografisk spredning slik at alle ungdommer kan plasseres i nærheten av hjemstedet sitt.

Lang avstand fra barnets hjemsted til institusjonen vil derfor ikke i seg selv innebære at tiltaket anses uforsvarlig. Ved valg av institusjonsplass må Bufetat imidlertid alltid vurdere avstanden mellom hjemstedet og institusjonen, herunder barnets behov for kontakt med familie og nettverk. Barnets behov for kontakt med familie, venner og etablert miljø må vurderes konkret opp mot barnets behov for opphold på en institusjon som på en god måte kan gi omsorg og behandling.

Rammene for Bufetats økonomiske ansvar

Det følger av § 16-5 første ledd tredje punktum at statens betalingsansvar gjelder for tiltak og tjenester som Barne-, ungdoms- og familieetaten tilbyr. Det ble i Prop. 133L slått fast at Bufetats betalingsansvar først inntrer i de tilfellene hvor Bufetat tilbyr kommunen tiltak i den konkrete sak.

Direktoratets vurdering

Bufetat har en ubetinget plikt til å finne en egnet institusjonsplass i akuttsituasjoner når kommunal barnevernstjeneste anmoder om det. Dette gjelder også dersom anmodningen kommer fra en barnevernsvakt eller bakvakt utenfor barnevernstjenestens ordinære åpningstid. Bufetat kan ikke avslå verken av økonomiske eller faglige grunner. Bufetat skal tilby et tiltak så raskt som hensynet til en forsvarlig saksbehandling gjør det mulig. Dersom det er fattet akuttvedtak om å plassere et barn som viser alvorlige atferdsvansker i institusjon skal Bufetat etter anmodning raskt tilby et egnet tiltak.

Institusjonsplass med reisevei

En forsvarlig oppfølging av bistandsplikten i akuttsituasjoner, innebærer ikke bare at barnet må tilbys en institusjonsplass raskt, men også faktisk må bli plassert raskt i institusjonen som tilbys.

Det må nødvendigvis regnes med noe reisetid til institusjonen som er valgt, og reisen må gjennomføres på forsvarlig måte. Det vises i den sammenheng til at det ikke kan kreves at Bufetat skal være dimensjonert for å tilby institusjonsplasser med geografisk spredning slik at alle ungdommer kan plasseres i institusjon i nærheten av hjemstedet sitt.

Hvor lang tid det er forsvarlig å bruke før barnet faktisk blir plassert i et godkjent tiltak må vurderes konkret i hvert enkelt tilfelle.

Ved valg av institusjonsplass må Bufetat i hvert enkelt tilfelle vurdere hvilken betydning reiseveien til aktuelle institusjoner vil ha for det konkrete barnet. I en akuttsituasjon vil også selve reiseveien kunne ha betydning for spørsmålet om tiltaket som tilbys er forsvarlig. Det kan for eksempel isolert sett være å foretrekke kort reisevei for et utagerende barn, men dersom en institusjon langt unna barnets hjemsted vurderes bedre rustet til å ta imot barnet enn en institusjon i nærheten, vil en barnets beste vurdering kunne tilsi at lang reisevei er forsvarlig og til barnets beste.

Ungdom som rømmer fra institusjon – behov for kortvarig institusjonsopphold

Bufdir har i tolkningsuttalelse av 4. september 2019⁽⁹⁾ skrevet følgende om denne problemstillingen (uttalelsen står seg også etter ikrafttredelse av ny barnevernslov):

Det er en unntaksvis adgang til midlertidig opphold på en annen institusjon, når institusjonen barnet har rømt fra står uten mulighet til å ivareta barnet en kort periode, for eksempel på grunn av stor geografisk avstand. Barnet må i slike tilfeller sikres nødvendig omsorg og beskyttelse, og midlertidig ivaretakelse på en annen institusjon kan være til det beste for barnet, jf. barnevernloven § 1-1 og § 4-1.

Direktoratet er enig med region vest i at barnets situasjon kan tilsi at et midlertidige opphold i en annen institusjon ved rømming, kan ha likhetstrekk med akuttopphold etter barnevernloven § 4-6 annet ledd og § 4-25 annet ledd annet punktum. Oppholdet er ikke planlagt, og barnet som har rømt kan være i en kriselignende situasjon. …

Uavhengig av om barnet som rømmer ivaretas midlertidig i en akuttinstitusjon eller i en annen institusjon, må Bufetats inntaksenhet og den midlertidige institusjonen i forkant foreta en konkret vurdering av om oppholdet vil være forsvarlig, jf. barnevernloven § 1-4. Det vil normalt være nødvendig at det er kontakt med institusjonen barnet har rømt fra, for å sikre tilstrekkelig informasjonsgrunnlag for forsvarlighetsvurderingen.

Barnets målgruppe, sett opp mot målgruppen til eventuelle andre beboere på institusjonen, er et relevant moment som bør inngå i forsvarlighetsvurderingen. Herunder er det relevant om barnet har spesielle problemområder som utagering, rusmisbruk eller annet. De ansattes kompetanse og erfaring, og deres forutsetninger til å ivareta det aktuelle barnet som har rømt og befinner seg i en kriselignende situasjon, er også relevante momenter i forsvarlighetsvurderingen. Momentene som er nevnt over er ikke uttømmende. Bufetats inntaksenhet må dokumentere de vurderinger som foretas i forbindelse med inntak til midlertidig opphold ved rømming.

Med hilsen

Charlotte Stokstad (e.f.)
avdelingsdirektør

Hilde Håland
spesialrådgiver

Referanser

1. Utfordringer knyttet til å finne forsvarlig tiltak, brev fra Barne- og likestillingsdepartementet 14.9.2018 (sak.nr. 2017/53879 dok.nr. 8)
2. Tolkningsuttalelse – Innholdet i bistandsplikten, barnevernloven § 2-3 annet ledd bokstav a
3. Prop. 133L (2020-2021), pkt. 10.4.3.3 4 Prop. 133L (2020-2021), pkt 7.2.4
4. Høringsnotat om forslag til forskrift om Bufetats saksbehandling ved tilbud om barnevernstiltak til kommunen, pkt 3.3
5. Prop. 133L (2020-2021)pkt 7.1.4.3 og 7.1.4.4
6. https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/prop-106-l-20122013/id720934/?ch=4#kap14Prop. 106 L (2012-2013) kap. 14
7. Tolkningsuttalelse datert 22. juni 2022.
8. Tolkningsuttalelse – Innholdet i bistandsplikten, barnevernloven § 2-3 annet ledd bokstav a.
9. Godkjenning og kvalitetssikring av barneverninstitusjon som ivaretar et barn midlertidig ved rømming – Barnevernloven § 5-8.