Tett geografisk konsentrasjon av institusjoner som moment i forsvarlighetsvurderingen – kvalitets- og godkjenningsforskriften § 3 tredje ledd

[Kvalitets- og godkjenningsforskriften § 3 tredje ledd]

Vår ref: 2023/72307-2
Dato: 30.06.2023

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet viser til henvendelse fra Bufetats enhet for godkjenning av barnevernsinstitusjoner (BEG) av 23. mars 2023.

Etter kvalitets- og godkjenningsforskriftens § 3 tredje ledd kan; "Tett geografisk konsentrasjon av institusjoner [kan] inngå som et moment i vurderingen av om institusjonen kan gi barn forsvarlig omsorg og behandling". BEG ber om direktoratets avklaring på hvordan bestemmelsen skal forstås.

BEG viser til at lokal økonomi (kommuneøkonomi) og kommunens kapasitet til blant annet helsetjenester og skoletilbud, kan påvirke det samlede tjenestetilbudet som barn på institusjon mottar. BEG reiser derfor spørsmål om lokal økonomi og kapasitet er relevante hensyn ved bruk av tett konsentrasjon av institusjoner som moment i vurderingen av om institusjonen kan gi barna forsvarlig omsorg.

BEG sin vurdering av saken

Etter BEGs vurdering er det ikke klart hvorvidt lokal økonomi og kapasitet er relevant i vurderingen. BEG viser til at det i barnevernslovens forarbeider⁽¹⁾ er uttalt at en for tett konsentrasjon av institusjoner i særlige tilfeller vil kunne gå på bekostning av kvaliteten på tilbudet, og at barn i barnevernsinstitusjon skal leve så normalt som mulig med positive nettverk og gode tilbud fra andre tjenester.

Samtidig vurderer BEG at vurderingstemaet, som etter ordlyden i § 3 tredje ledd er hvorvidt barna får forsvarlig omsorg og behandling, tilsier at andre hensyn som lokal økonomi eller kapasitetsutfordringer ikke er relevante. BEG viser også til at de som godkjenningsmyndighet ikke har en objektiv oversikt over lokal økonomi og kapasitet. Det kan føre til at lokale pressgrupper får innflytelse på vurdering av godkjenning, og at andre hensyn enn barnets beste blir vektlagt.

Det rettslige grunnlaget

Godkjenning av barnevernsinstitusjoner er regulert i barnevernsloven § 10-17. Det er gitt utfyllende bestemmelser i forskrift om krav til kvalitet og godkjenning av barnevernsinstitusjoner (kvalitets- og godkjenningsforskriften).

En barnevernsinstitusjon kan bare godkjennes dersom den vil oppfylle krav i barnevernsloven med forskrifter, gi barn forsvarlig omsorg og behandling, tilfredsstille vilkår stilt i eller med hjemmel i annen lovgivning og ellers bli drevet på en forsvarlig måte, jf. barnevernsloven § 10-17 og kvalitets- og godkjenningsforskriftens § 3 annet ledd.

Kravet om at institusjonen skal gi barna forsvarlig omsorg er presisert i barnevernsloven § 10-1 og forarbeidene til bestemmelsen⁽²⁾. Kravet innebærer at institusjonen skal gi barna vern og beskyttelse, samt tydelige rammer for å sikre trygghet og god utvikling. Institusjonen skal følge hvert enkelt barn opp med skole eller annen opplæring og fritidsaktiviteter. Barnet skal få stabil og god voksenkontakt, hvor de voksne skal gi barnet en opplevelse av å bli sett og hørt. Forsvarlig omsorg handler også om å hindre at barnet får kontakt med negative miljøer og hindre at barnet skader seg selv eller andre. Omsorgen må tilpasses det enkelte barns behov, og vil avhenge av barnets alder og modenhet.

Tett geografisk konsentrasjon av institusjoner kan inngå som et moment av om institusjonen kan gi barn forsvarlig omsorg og behandling, jf. kvalitets- og godkjenningsforskriftens § 3 tredje ledd.

Spørsmål om i hvilken grad institusjonens geografiske plassering kan vektlegges i forsvarlighetsvurderingen er nærmere omtalt i Prop. 133 L (2020–2021) Lov om barnevern (barnevernsloven) og lov om endringer ibarnevernlovenpkt. 16.3.4 s. 352:

«…I forarbeidene går det klart frem at godkjenningsordningen ikke skal brukes som virkemiddel i dimensjoneringen av tilbudet. Dette henger blant annet sammen med at vedtak om godkjenning er enkeltvedtak overfor private institusjoner slik at Bufetat har plikt til å godkjenne institusjoner som oppfyller vilkårene. Godkjenningsordningen er dermed en ren kvalitetssikringsfunksjon.

I enkelte særlige tilfeller vil en for tett geografisk konsentrasjon av institusjoner kunne gå på bekostning av kvaliteten på tilbudet. Barn i barnevernsinstitusjoner skal leve så normalt som mulig med positive nettverk og gode tilbud fra andre tjenester. En tett geografisk konsentrasjon av institusjoner kan skape et nærmiljø som gir risiko for negativ læring og vanskeliggjøre forutsetningene for gode nettverk. Dette kan være et moment som kan inngå i vurderingen av om institusjonen kan gi barna forsvarlig omsorg og behandling. Dersom lokalisering skulle være et selvstendig hensyn, ville det innebære at godkjenningsordningen ikke lenger ville være en ren kvalitetssikringsordning»

Tilsvarende fremgår i høringsnotat til kvalitets- godkjenningsforskrifteni punkt 4.3.2 s. 14. Her er det i tillegg uttalt;

«Formålet med godkjenningsordningen er at barnevernsinstitusjonene skal oppfylle krav i barnevernsloven og forskrifter til loven, og å bidra til kvaliteten i barnevernsinstitusjonene. Godkjenningsordningen kan ikke benyttes til å regulere den geografiske fordelingen av institusjoner. Ved godkjenningen skal det bare tas hensyn til om institusjonen kan forventes å oppfylle krav i barnevernsloven og forskrifter til loven, om institusjonen kan gi det enkelte barnet forsvarlig omsorg og behandling, og om den ellers vil bli drevet på en forsvarlig måte. Det er dermed forholdene ved den enkelte institusjonen som er avgjørende for om institusjonen godkjennes. Dette innebærer samtidig at Bufetat ikke kan etablere en generell etableringsstopp i et bestemt område gjennom godkjenningsordningen.»

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratets vurdering

Generelt om forståelsen av kvalitets- og godkjenningsforskriftens § 3 tredje ledd

«Tett geografisk konsentrasjon av institusjoner» kan inngå som et moment i en helhetsvurdering av om institusjonen kan gi barna forsvarlig omsorg og behandling, jf. kvalitets- og godkjenningsforskriftens § 3 tredje ledd. Vi er enig med BEG i at dette gjelder ved godkjenning av nye avdelinger til allerede etablerte institusjoner, så vel som ved godkjenning av nye institusjoner, jf. kvalitets- og godkjenningsforskriftens § 3 femte ledd.

Bestemmelsen i kvalitets- og godkjenningsforskriftens § 3 tredje ledd, om tett geografisk konsentrasjon av institusjoner som moment, er begrunnet i hensynet til å redusere eller unngå risiko for negativ læring.

Dette fremgår klart av både forarbeidene til barnevernsloven og høringsnotatet til forskriften:

«En tett geografisk konsentrasjon av institusjoner kan skape et nærmiljø som gir risiko for negativ læring og vanskeliggjøre forutsetningene for gode nettverk. Dette kan være et moment som kan inngå i vurderingen av om institusjonen kan gi barna forsvarlig omsorg og behandling.»

Å hindre negativ læring er også uttrykkelig nevnt i forarbeidene⁽²⁾ som en del av institusjonens ansvar for å gi forsvarlig omsorg (omsorgsansvaret); «Forsvarlig omsorg handler også om å hindre at barnet får kontakt med negative miljøer».

Hvorvidt tett konsentrasjon av institusjoner kan medføre at institusjonen ikke kan gi forsvarlig omsorg i form av å hindre at barnet får kontakt med negative miljøer, må vurderes helt konkret ut fra de faktiske forholdene som gjør seg gjeldende i den enkelte saken. BEG har i henvendelsen vist til en tidligere klagesak(4). Her ble det tatt utgangspunkt i flere ulike faktiske forhold for å vurdere om den tette konsentrasjonen av institusjoner ville føre til fare for negativ læring, for eksempel; antall godkjente institusjonsplasser i området, hvilke målgrupper institusjonen var godkjent for, avstanden mellom institusjonen som søkte godkjenning og øvrige institusjoner, antall institusjonsplasser per skolekrets, størrelse på aktuell skole, og tiltak institusjonen har planlagt for å beskytte barna mot negativ smitte.

Kan lokal økonomi og kapasitet være relevant?

Spørsmålet er om også hensynet til lokal økonomi og kapasitet er relevant ved bruk av tett geografisk konsentrasjon av institusjoner som moment i vurderingen av om institusjonen kan gi barna forsvarlig omsorg og behandling, jf. kvalitets- og godkjenningsforskriftens § 3 tredje ledd.

Det er særlig følgende uttalelse i forarbeidene⁽¹⁾ som kan gi grunn til reise spørsmålet; «I enkelte særlige tilfeller vil en for tett geografisk konsentrasjon av institusjoner kunne gå på bekostning av kvaliteten på tilbudet. Barn i barnevernsinstitusjoner skal leve så normalt som mulig med positive nettverk og gode tilbud fra andre tjenester.»

Etter vår vurdering tilsier en helhetlig forståelse av forarbeidene og høringsnotatet⁽³⁾, sett i sammenheng med formålet med godkjenningsordningen og innholdet i omsorgsansvaret, at lokal økonomi og kapasitet ikke er relevante hensyn bak bestemmelsen i § 3 tredje ledd.

Formålet med godkjenningsordningen er at barnevernsinstitusjonene skal oppfylle krav i barnevernsloven og forskrifter til loven, og å bidra til kvaliteten i barnevernsinstitusjonene, jf. kvalitets- og godkjenningsforskriftens § 1⁽⁵⁾.

Vilkårene for godkjenning er regulert i kvalitets- og godkjenningsforskriften § 3 annet ledd. Det følger direkte av ordlyden i denne bestemmelsen at det er forholdene ved den enkelte institusjon som er avgjørende for om den oppfyller vilkårene for godkjenning. «Institusjonen kan bare godkjennes dersom [den] vil…». Lokal økonomi og kapasitet handler ikke om kvaliteten i eller forhold ved institusjonen, og ligger utenfor institusjonens påvirkningskraft.

Det er et selvstendig vilkår for godkjenning at institusjonen kan gi barna forsvarlig omsorg, jf. § 3 annet ledd, og det er i vurderingen av dette vilkåret at tett geografisk konsentrasjon av institusjoner kan inngå som moment. Omsorgsansvaret er beskrevet som noe institusjonene skal utføre, og som institusjonene derfor vil kunne påvirke til en viss grad; institusjonene skal gi barna vern og beskyttelse, tydelige rammer, og stabil og god voksenkontakt. I tillegg skal institusjonene hindre at barnet får kontakt med negative miljøer, og institusjonen skal følge opp barnet med skole og fritidsaktiviteter.

Hensynet til lokal økonomi og kapasitet er ikke ivaretatt i beskrivelsen av omsorgsansvaret på samme måte som hensynet til negativ læring. Lokal økonomi og kapasitet, som institusjonen ikke har mulighet til å innvirke på, kan derfor ikke være relevante hensyn ved bruk av tett geografisk konsentrasjon av institusjoner som moment i vurderingen av om institusjonen kan gi barna forsvarlig omsorg.

Også uttalelsen i høringsnotatet⁽⁵⁾, om at godkjenningsordningen hverken kan benyttes til å regulere den geografiske konsentrasjonen av institusjoner eller til å etablere en generell etableringsstopp i et bestemt område, gir støtte til at lokal økonomi og kapasitet ikke er relevante hensyn bak bestemmelsen i § 3 tredje ledd. Dersom kommuneøkonomi og kapasitet skulle være relevant ved godkjenning av institusjoner, ville det få betydning for alle institusjonene innenfor en kommune, og dermed ha samme virkning som en etableringsstopp.

Vurderingen om at lokal økonomi og kapasitet ikke er relevante hensyn bak bestemmelsen i 3 tredje ledd, samsvarer også med kvalitets- og godkjenningsforskriftens § 8 annet ledd. Bestemmelsen regulerer krav til den geografiske plasseringen mellom ulike institusjonsavdelinger med egen godkjenning, og peker utelukkende på at institusjonsavdelingene må være lokalisert på en måte som hindrer negativ læring mellom målgruppene.

Med hilsen

Charlotte Stokstad (e.f.)
avdelingsdirektør

Hanne Bjørnstad
seniorrådgiver

Dokumentet er godkjent elektronisk og har derfor ikke håndskrevet signatur.

Kopi til

• Region midt
• Region nord
• Region vest
• Region sør
• Statsforvalteren i Agder
• Statsforvalteren i Innlandet
• Statsforvalteren i Møre og Romsdal
• Statsforvalteren i Nordland
• Statsforvalteren i Oslo og Viken
• Statsforvalteren i Rogaland
• Statsforvalteren i Troms og Finnmark
• Statsforvalteren i Trøndelag
• Statsforvalteren i Vestfold og Telemark
• Statsforvalteren i Vestland
• Barne- og familiedepartementet
• Statens helsetilsyn
• Oslo kommune barne- og familieetaten

Referanser

1. Prop. 133 L (2020–2021) Lov om barnevern (barnevernsloven) og lov om endringer i barnevernloven pkt. 16.3.4 s. 352
2. Prop. 133 L (2020–2021), Lov om barnevern (barnevernsloven) og lov om endringer i barnevernloven , merknadene til § 10-1
3. Prop. 133 L (2020–2021) Lov om barnevern (barnevernsloven) og lov om endringer i barnevernloven pkt. 16.3.4 s. 352 og høringsnotat til kvalitets- godkjenningsforskriften i punkt 4.3.2 s. 14
4. Avgjørelse fra Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet i klagesak (ref. 2018/54989-14)
5. Høringsnotat til kvalitets- godkjenningsforskriften i punkt 4.3.2 s. 14