Underretting om tvangsprotokoller og innsyn i institusjonsdokumenter for foreldre – rettighetsforskriften § 27 og forvaltningsloven § 27 og §§ 18-19

Til: Statsforvalteren i Oslo og Viken, Postboks 325, 1502 Moss

Vår ref: 2020/57862-5
Arkivkode: 30
Dato: 10.02.2022

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet viser til henvendelse fra Statsforvalteren i Oslo og Viken av 20. oktober 2020. Vi beklager lang behandlingstid.

Statsforvalteren i Oslo og Viken viser til at både barnevernstjenesten, institusjonen og statsforvalter, fysisk eller elektronisk, kan ha tvangsprotokoller og andre dokumenter utarbeidet av institusjonen om et barn, liggende hos seg. Ifølge Statsforvalteren er det praksis for å anse barnevernstjenesten som eier av dokumentene, og som nærmest til å underrette om tvangsprotokoller og vurdere innsynskrav fra foreldre i institusjonsdokumenter. Statsforvalteren mener at dagens praksis, holdt opp mot regelverket, gjør at det oppleves uklart hvem som har ansvaret for å underrette foreldre om tvangsprotokoller og behandle innsynskrav fra foreldre.

Statsforvalteren ber direktoratet avklare hvem som skal underrette foreldre med klagerett om tvangsprotokoller og om hvordan underrettingen skal gjennomføres. Anmodningen om avklaring inkluderer spørsmålet om foreldrene har rett til tilgang til hele tvangsprotokollen, eller om det er tilstrekkelig at de kun får en skriftlig eller muntlig underretting om avgjørelsen som er truffet. Det er også spørsmål om det er krav til fortløpende underretting om tvangsprotokoller, eller om institusjonen har anledning til å samle opp flere tvangsprotokoller for å underrette om disse samtidig.

Direktoratet blir videre bedt om å avklare om foreldre har rett til innsyn i tvangsprotokoller og andre dokumenter institusjonen har utarbeidet om barnet, og hvem som skal behandle innsynskravet.

Statsforvalterens vurdering av saken

Underretting om tvangsprotokoller

Statsforvalteren viser til at foreldre har klagerett på tvangsbruk, og at det er gode grunner til at de ved underretting bør få tilgang til alle opplysningene i tvangsprotokollen. Statsforvalteren vurderer samtidig at underretting om tvangsprotokoller bør gis på en måte som ivaretar foreldrene, og samtidig slik at det ikke skaper unødvendig uro for dem eller barnet. Det vises til at det derfor kan være mer hensiktsmessig å samle opp flere tvangsprotokoller og underrette muntlig og samtidig om disse, fremfor fortløpende oversendelse. Statsforvalteren mener det bør foreligge en klar avtale om hvorvidt det er barnevernstjenesten eller institusjonen som skal underrette foreldrene om tvangsprotokoller.

Innsyn i tvangsprotokoller og andre institusjonsdokumenter

Statsforvalteren legger til grunn at både offentlige og private institusjoner omfattes av forvaltningsloven i saker hvor det fattes enkeltvedtak. Statsforvalteren mener videre at institusjonene har det beste grunnlaget for å vurdere og skriftlig besvare krav om innsyn fra foreldre i tvangsprotokoller og øvrige institusjonsdokumenter etter reglene i forvaltningsloven §§ 18 flg.

Statsforvalteren mener likevel at også barnevernstjenesten og statsforvalterne har plikt til å behandle innsynskrav de mottar, forutsatt at de har dokumentene hos seg.

Statsforvalteren peker på viktigheten av å ivareta foreldrene ved gjennomføring av innsyn i institusjonsdokumenter.

Det rettslige grunnlaget og direktoratets vurdering

Forvaltningslovens anvendelse ved spørsmål om underretting og innsyn

Forvaltningsloven gjelder virksomheten som drives av ethvert organ for stat og kommune, inkludert statlige og kommunale barnevernsinstitusjoner som treffer enkeltvedtak og kommunal barnevernstjeneste. Dette kan utledes av forvaltningsloven § 1 og barnevernloven § 6-1. Forvaltningsloven gjelder tilsvarende i klientsaker for private barnevernsinstitusjoner som er godkjent etter barnevernloven § 5-8, jf. barnevernloven § 6-2.

Rettighetsforskriften, gitt i medhold av barnevernloven § 5-9, regulerer rettigheter for barn under opphold på institusjon, og institusjonens adgang til å begrense rettighetene og bruke tvang. Foreldre har rett til å påklage enkeltvedtak og andre brudd på rettighetsforskriften til Statsforvalter. Klageretten omfatter all bruk av tvang, enkeltvedtak om bruk av tvang (tvangsvedtak), og andre avgjørelser om inngrep i barnets personlige integritet som ikke regnes som enkeltvedtak⁽¹⁾ Slike klager følger reglene i forvaltningsloven, jf. rettighetsforskriften § 27.

Retningslinjene til rettighetsforskriften⁽¹⁾ presiserer at foreldres klagerett gjelder uavhengig av om foreldrene er fratatt omsorgen eller ikke, så lenge de har del i foreldreansvar⁽²⁾ for barnet. Videre er det presisert at klageretten innebærer at foreldrene må underrettes om avgjørelser om bruk av tvang eller andre inngrep i den personlige integritet.

Forvaltningsloven § 27 gir den som er part i en sak rett til underretting om vedtak som er truffet. I Norsk lovkommentar er det uttalt at det ikke følger noen direkte plikt av § 27 til å varsle en som ikke er part, men som har klagerett over vedtaket, men at det etter forholdene vil være naturlig å bruke § 27 analogisk der vedkommende antas å ville ha en aktuell interesse i å bruke sin klagerett⁽³⁾. Det fremgår også at § 27, som kun gjelder ved enkeltvedtak, i noen grad ut fra alminnelige forvaltningsrettslige krav til forsvarlig saksbehandling også vil måtte følges ved andre avgjørelser som etter sitt innhold og betydning ligger nær opp til enkeltvedtak⁽⁴⁾.

Vi legger følgelig forvaltningsloven § 27, med de tilpasninger som følger av retningslinjene til rettighetsforskriften om underretting, til grunn for spørsmålet om hvem som skal underrette foreldrene om tvangsvedtak, og hvordan det skal gjøres. Det samme gjelder ved underretting om andre avgjørelser om inngrep i barnets personlige integritet, fordi dette er avgjørelser som ligger nær opp til enkeltvedtak.

Spørsmålet om foreldres rett til innsyn i tvangsprotokoller og andre institusjonsdokumenter avgjøres på grunnlag av reglene om innsyn i forvaltningsloven §§ 18 flg.

Hvem skal underrette foreldrene om tvangsprotokoller?

Det følger av forvaltningsloven § 27 første ledd at underretting om vedtak som hovedregel skal gis av det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket. Det er følgelig den statlige, kommunale eller private institusjonen som har truffet tvangsvedtaket eller avgjørelsen om inngrep i den personlige integritet som skal underrette foreldrene.

Hvordan skal underrettingen gjennomføres?

Institusjonen skal underrette foreldrene så snart som mulig etter at avgjørelsen er truffet, og underrettingen skal som hovedregel gis skriftlig, jf. forvaltningsloven § 27 første ledd.

Det følger av retningslinjene til rettighetsforskriften⁽¹⁾ at det i enkelte tilfeller kan være hensiktsmessig å avtale med foreldrene at underretting skal skje i ansvarsmøter eller lignende. Etter direktoratets vurdering er det også, av hensyn til foreldrene, anledning til å avtale at institusjonen kan underrette om flere tvangsprotokoller samtidig. Dette forutsetter at det treffes flere tvangsvedtak eller avgjørelser om inngrep i den personlige integritet med nærhet i tid, og at underrettingen skjer i nær tid fra den første avgjørelsen ble truffet. Dersom foreldrene ønsker det, skal imidlertid underrettingen skje skriftlig, og fortløpende, så snart som mulig etter at en avgjørelse er truffet.

I underrettingen skal foreldrene opplyses om avgjørelsen som er truffet og begrunnelsen for denne. Videre skal det opplyses om klageadgang, klagefrist, hvem som er klageinstans, fremgangsmåten ved klage og retten til dokumentinnsyn, jf. forvaltningsloven § 27 annet og tredje ledd.

Har foreldrene rett til innsyn i tvangsprotokoller og andre institusjonsdokumenter

Forvaltningsloven § 18 gir en part rett til innsyn i «sakens dokumenter». Det følger av rundskriv til forvaltningsloven⁽⁵⁾ at innsynsretten gjelder i saker som kan avsluttes med at det treffes et enkeltvedtak, både før og etter at det er truffet enkeltvedtak, og ved eventuell klage- og ankebehandling. Sakens dokumenter omfatter det som inngår i en avgjørelsesprosess som kan lede til, eller har ledet til, et enkeltvedtak.

Dokumenter utarbeidet av institusjonen kan etter en konkret vurdering være å anse som sakens dokumenter i barnevernstjenestens sak, så vel som i institusjonens sak knyttet til tvangsvedtak eller avgjørelse om inngrep i barnets personlige integritet (eventuelt i klagesak for statsforvalteren).

Barnevernstjenesten har et løpende ansvar for å følge opp barn som er plassert i institusjon, uavhengig av plasseringsgrunnlag, jf. barnevernloven § 4-16, § 4-28 og § 4-5, og skal blant annet vurdere om det er nødvendig med endringer eller ytterligere tiltak for barnet. De fleste dokumenter som institusjonen utarbeider, som for eksempel tvangsprotokoller, handlingsplaner⁽⁶⁾, kartleggingsrapporter⁽⁷⁾ og evalueringsrapporter⁽⁸⁾, oversendes rutinemessig til barnevernstjenesten. Dette er dokumenter som kan inneholde opplysninger om barnets fungering og behov, barnets respons på tiltaket og tiltakets effekt. Slike opplysninger vil kunne inngå i avgjørelsesprosess for eventuelle nye vedtak fra barnevernstjenesten, og dokumentene vil være å anse som sakens dokumenter i barneverntjenestens sak.

Samtidig hører tvangsprotokoller til som sakens dokumenter i institusjonens sak knyttet til tvangsvedtak eller andre avgjørelser om inngrep i barnets personlige integritet. Det kan ikke utelukkes at det også er andre institusjonsdokumenter som etter en konkret vurdering kan inngå i en avgjørelsesprosess knyttet til institusjonens tvangsvedtak eller avgjørelse om inngrep i barnets personlige integritet. For eksempel kan barnets planer være viktig for forståelsen av hva formålet med plasseringen er, og dermed inngå i avgjørelsesprosessen knyttet til vedtak etter rettighetsforskriften §§ 22-24 som treffes av hensyn til behandlingsformålet⁽⁹⁾.

Innsynsretten er i utgangspunktet forbeholdt den som er part

I utgangspunktet er innsynsretten etter § 18 forbeholdt den som er «part» i saken, det vil si den som avgjørelsen retter seg mot eller som saken ellers direkte gjelder, jf. forvaltningsloven § 2 e.

Den som behandler innsynskravet, må konkret vurdere om forelderen som ber om innsyn kan anses som part i saken som det aktuelle dokumentet tilhører. Vurderingen vil først og fremst være knyttet til hvorvidt forelderen har tilstrekkelig tilknytning til barnet og hva saken gjelder. Ved krav om innsyn i tvangsprotokoller og andre dokumenter utarbeidet av institusjonen, vil spørsmålet om en forelder er part i saken i stor grad være knyttet opp mot hvorvidt den enkelte av forelderen har del i foreldreansvar eller ikke⁽¹⁰⁾.

I Norsk lovkommentar er det uttalt at den som uten å være part har klagerett etter fvl. § 28, i alle fall på anmodning bør gis adgang til sakens dokumenter allerede ved underinstansbehandlingen dersom det ikke er særlige praktiske hensyn til hinder for dette. Vedkommende vil i alle fall få partsstatus hvis klageretten benyttes⁽¹¹⁾.

Unntak fra innsynsretten

Retten til dokumentinnsyn gjelder så langt annet ikke følger av forvaltningsloven § 18 – § 19. Blant annet kan organinterne dokumenter og opplysninger om en annen persons helseforhold eller andre forhold som av særlige grunner ikke bør meddeles videre unntas innsyn, jf. forvaltningsloven § 18 a første ledd og § 19 annet ledd bokstav a og b. Unntakene fra retten til innsyn er nærmere omtalt i saksbehandlingsrundskrivet punkt 3.2.

Den som behandler innsynskravet, må vurdere om det er grunnlag for å gjøre unntak fra innsynsretten i det aktuelle institusjonsdokumentet. Særlig er det aktuelt å vurdere om det er opplysninger om barnets helseforhold eller andre forhold som av særlige grunner ikke bør meddeles foreldrene, jf. forvaltningsloven § 19 annet ledd bokstav a og b. Bestemmelsen forutsetter at det foretas en interesseavveining mellom foreldrenes behov for innsyn, og de grunner som anføres for hemmelighold av opplysningene. Dersom det er av vesentlig betydning for foreldre som har partsstatus å gjøre seg kjent med opplysningene har de krav på å gjøre seg kjent med dem⁽¹²⁾.

Hvem skal behandle innsynskravet?

Det fremgår ikke direkte av forvaltningsloven hvem som er rette mottaker av et innsynskrav, men det er uttalt i rundskriv til forvaltningsloven at innsyn i alle fall kan kreves hos det organ som skal treffe vedtak i saken. Når et vedtak er påklaget kan det kreves innsyn både hos førsteinstans og klageinstans i de dokumentene som befinner seg hos vedkommende instans⁽⁵⁾.

Hvis barnevernstjenesten mottar et innsynskrav i tvangsprotokoller og andre institusjonsdokumenter de har fysisk eller elektronisk hos seg, vil de være pliktig til å behandle kravet fordi disse dokumentene er å regne som saksdokumenter i barnevernssaken.

På samme måte vil institusjonen være pliktige til å behandle krav de mottar om innsyn i tvangsprotokoller og eventuelt andre dokumenter som inngår i avgjørelsesprosessen til et tvangsvedtak eller avgjørelse om inngrep i barnets personlige integritet.

Dersom et tvangsvedtak eller en avgjørelse om inngrep i barnets personlige integritet er påklaget, skal også statsforvalter som klageinstans behandle de innsynskrav statsforvalteren mottar relatert til klagesaken, forutsatt at statsforvalteren fysisk eller elektronisk har dokumentene hos seg.

Under henvising til ovennevnte kan foreldre velge om de vil rette innsynskravet til barnevernstjenesten, institusjonen eller eventuelt statsforvalter.

Det kan ikke forventes at foreldrene har oversikt over hvilken sak det aktuelle dokumentet hører til. Dersom institusjonen mottar krav om innsyn i dokument som kun ser ut til å inngå i barnevernstjenestens sak, bør institusjonen, i samsvar med god forvaltningsskikk, oversende kravet til barnevernstjenesten for behandling.

Hvordan skal innsyn gjennomføres?

I forvaltningsloven § 20 er det gitt saksbehandlingsregler for hvordan innsyn skal gjennomføres. Dersom det besluttes å gi innsyn bestemmer den som behandler innsynskravet, ut fra hensynet til forsvarlig saksbehandling, hvordan dokumentene skal gjøres tilgjengelige for foreldrene, jf. forvaltningsloven § 20 første ledd. I praksis vil alternativene være å gi utskrift eller kopi, eller å gi foreldrene adgang til å lese gjennom dokumentene⁽⁵⁾ Foreldre som har rett til dokumentinnsyn, har likevel krav på papirkopi eller elektronisk kopi av dokumentet dersom de ber om det, jf. forvaltningsloven § 20 annet ledd.

Direktoratet støtter for øvrig Statsforvalteren i Oslo og Viken i at det er viktig å ivareta foreldrene ved gjennomføring av innsyn, og at det derfor kan være hensiktsmessig å gjennomgå dokumenter sammen med dem for å kunne besvare eventuelle spørsmål.

Med hilsen

Charlotte Stokstad (e.f.)
avdelingsdirektør

Hanne Bjørnstad
seniorrådgiver

Dokumentet er godkjent elektronisk og har derfor ikke håndskrevet signatur.

Kopi til:

• Barne- og likestillingsdepartementet
• Landets fylkesmannsembeter
• Landets fylkesnemnder
• Sentralenheten for fylkesnemndene
• Regionene i Bufetat
• Barne- og familieetaten, Oslo kommune
• Statens helsetilsyn
• Barneombudet

Referanser

1. Rundskriv Q-19/2012 (juni 2012) s. 38 - 39 og Prop 133 L punkt 16.1.4.16
2. Hvem som har foreldreansvaret, er regulert i barneloven § 34 og § 35
3. Norsk lovkommentar til forvaltningslovens § 27 (note 716) v/ Jan Fridthjof Bernt
4. Norsk lovkommentar til forvaltningsloven kapittel 5 (note 664) v/ Jan Fridthjof Bernt
5. Rundskriv til forvaltningsloven – Saksbehandlingsrundskriv (R36-00)
6. Handlingsplanen skal operasjonalisere målene satt av barneverntjenesten. Planen utarbeides av institusjonen i samarbeid med barnet og benyttes som verktøy i endringsarbeid.
7. Kartleggingsrapporter omhandler barnets psykiske og fysiske fungering og behov, se Veileder til standardisert forløp - trygge og virkningsfulle tiltak for barn og familier
8. Evalueringsrapporter utarbeides av institusjonen hver 3. måned, og sammenfatter barnets behov, tiltak og respons på tiltak.
9. Rundskriv Q-19/2012 (juni 2012) s. 30 og Prop. 133 L punkt 16.1.4.11
10. Saksbehandlingsrundskrivet punkt 3.1
11. Norsk lovkommentar til forvaltningsloven § 18 (note 500) og til forvaltningsloven § 28 (note 765) v/ Jan Fridthjof Bernt.
12. Saksbehandlingsrundskrivet punkt 3.2.5 og Rundskriv til forvaltningsloven – Saksbehandlingsrundskriv (R36-00) § 19 annet ledd