Statsforvalterens kompetanse som tilsynsmyndighet med Bufetats bistandsplikt

Til: Bufetat, region nord, Postboks 2233, 3103 Tønsberg

[barnevernloven § 2-3 b]

Vår ref: 2019/57849-1

Arkivkode: 30

Dato: 28.4.2021

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet viser til e-post av 2. oktober 2019 med spørsmål om grensen for statsforvalterens tilsynsmyndighet med bistandsplikten.

Problemstillingen som reises, gjelder hvor langt statsforvalterens rettslige kompetanse strekker seg når det i tilsyn konkluderes med at tiltaket som Bufetat tilbyr ikke er forsvarlig og dermed ulovlig. Det stilles spørsmål om statsforvalteren kan kreve at Bufetat retter opp lovbruddet med nærmere angitte tiltak, eksempelvis ved å angi hvilken institusjon som må tilbys barnet. Det stilles eksplisitt spørsmål ved om statsforvalteren kan kreve at Bufetat oppretter eller viderefører et enetiltak.

Bufetat, region nord, vurderer at statsforvalterens rettslige kompetanse strekker seg til å pålegge Bufetat å sikre et forsvarlig tiltak i tråd med vedtaket, men at vilkår om konkret plasseringssted eller hvorvidt tiltaket skal være et enetiltak faller utenfor.

Fordi direktoratets vurderinger berører Statens helsetilsyn sitt ansvarsområde, har vi hatt dialog med Helsetilsynet om denne uttalelsen.

Vi beklager at det har tatt lang tid å besvare henvendelsen.

Det rettslige grunnlaget

Statsforvalteren har ansvar for å føre tilsyn med lovligheten av statlige tjenester og tiltak^[1]. Kjerneområdet for plikten til å føre tilsyn er de områder der staten gir barnevernstjenester til enkeltbarn. Et eksempel er bistandsplikten etter barnevernloven § 2-3 annet ledd bokstav a, som er Bufetats plikt til å tilby et egnet tiltak hvis kommunen anmoder om bistand med plassering av barn utenfor hjemmet.^[2] Bufetat skal oppfylle bistandsplikten på forsvarlig måte, jf. barnevernloven §§ 2-3 andre ledd, jf. 1-4. Innholdet i bistandsplikten er nærmere beskrevet i direktoratets tolkningsuttalelser av henholdsvis 23. mars 2018 og 20. mai 2019^[3][4].

I Prop. 106L (2012-2013) omtales tilsyn med statlige tjenester og tiltak^[5]. I proposisjonens punkt 26.3 presiseres det at tilsynet er et lovlighetstilsyn, noe som innebærer at det skal føres tilsyn med at lov- og forskriftskrav blir overholdt, herunder at tjenester og tiltak er forsvarlige. Departementet skriver at grensen for lovlighetskontrollen vil følge de samme prinsippene som ved statlig tilsyn med kommunene, og at dette skillet bygger på grensene for domstolenes prøvelsesrett overfor forvaltningen. Det presiseres at dette innebærer at hensiktsmessighetsskjønnet (det frie skjønnet) ikke kan overprøves. At det frie skjønnet ikke kan overprøves presiseres også i merknad til kommuneloven § 30-2 i Prop. 46 L (2017-2018)^[6]. Avgrensningen er begrunnet i hensynet til den kommunale handlefriheten og legalitetsprinsippet, og er et uttrykk for rammestyringsprinsippet^[7].

Hensiktsmessighetsskjønnet omfatter tilfeller der loven gir forvaltningsorganet adgang til å velge mellom flere alternativer, eller gir forvaltningen en valgmulighet mellom å la bestemmelsen komme til anvendelse eller ikke gjennom ordet «kan». Selv om vilkårene i loven er oppfylt, så «kan» forvaltningen fritt velge den løsning som anses som hensiktsmessig.

Statsforvalteren kan pålegge Bufetat å rette forhold som er i strid med bestemmelser etter barnevernloven. Det skal gis en rimelig frist til å rette forholdet før pålegg benyttes. Pålegg kan påklages til Statens helsetilsyn^[8].

Hva som er god praksis med hensyn til pålegg er omtalt i Prop. 46 L (2017-2018), se merknad til kommuneloven § 30-4:

«Dersom fylkesmannen gjennom tilsyn finner at kommunen ikke etterlever sine lovpålagte krav, har fylkesmannen kompetanse til å gi pålegg om retting. Fylkesmannen må imidlertid vurdere om det er hensiktsmessig å gi et pålegg eller ikke. I denne hensiktsmessighetsvurderingen vil det være både rom for, og en forventning til, at fylkesmannen har en dialog med kommunen. I en slik dialog bør kommunen få anledning til å gjøre endringer for å bringe virksomheten i samsvar med kravene i regelverket. Dette understøtter målet om at tilsyn skal bidra til læring og bedre kommunale tjenester.»

Vurdering

Spørsmålet er hvor langt statsforvalterens rettslige kompetanse som tilsynsmyndighet strekker seg når det i enkeltsaker konkluderes med at bistandsplikten er brutt.

Når statsforvalteren konkluderer med at bistandsplikten er brutt må begrunnelsen for konklusjonen komme klart frem i tilsynsrapporten.^[9] Statsforvalteren må tydeliggjøre grunnlaget for konklusjonen; hvorfor tiltaket bedømmes som et lovbrudd. Det må også tydelig fremgå at Bufetat skal rette lovbruddet.

Det er Bufetat som har ansvar for å rette lovbruddet, men statsforvalteren skal følge opp inntil lovbruddet er rettet. Tilsynet skal ikke avsluttes før tilsynsmyndigheten er rimelig sikker på Bufetat har rettet og har lagt til rette for at bistandsplikten fremover vil kunne oppfylles i samsvar med aktuelle lov- og forskriftskrav.

Dersom Bufetat viser liten vilje eller evne til å rette lovbrudd, må statsforvalteren vurdere om det skal fattes vedtak om å pålegge retting. Dette er også aktuelt i situasjoner der statsforvalteren vurderer at påpekt lovbrudd er særlig alvorlig. Et slikt vedtak er å anse som er enkeltvedtak, og skal følge forvaltningslovens regler, og kan påklages til Helsetilsynet.

Det må være tydelig for Bufetat hva lovbruddet går ut på, og hvorfor statsforvalteren mener at det foreligger et lovbrudd. Begrunnelsen er viktig for å sette Bufetat i stand til å rette lovbruddet på en god og effektiv måte. Statsforvalteren har imidlertid ikke hjemmel til å bestemme hvordan lovbruddet skal rettes. Forutsatt at vilkårene i loven er oppfylt, er det Bufetat som har avgjørelsesmyndigheten når det gjelder å beslutte konkret tiltak. Det faktum at hensiktsmessighetsskjønnet ikke kan overprøves, innebærer at statsforvalteren ikke har myndighet til å beslutte hvordan lovbruddet skal rettes.

Om forholdet skal anses rettet vil avhenge av om tiltaket som tilbys kan anses forsvarlig og til barnets beste. Så lenge Bufetat tilbyr et lovlig og forsvarlig tiltak kan Bufetat selv velge på hvilken måte lovbruddet skal rettes. I denne sammenheng vil vi også peke på at det er Bufetat som sitter med lokal kunnskap om aktuelle tiltak og nærhet til barn/forelder. Nye tiltak kan kreve nye utredninger, og det er viktig at statsforvalteren ikke overtar Bufetats ansvar.

Direktoratet vil avslutningsvis presisere at vi er enig med Bufetat region nord, i at bistandsplikten innebærer at det er Bufetat som har det avgjørende ordet når det gjelder hvilken institusjonsplass kommunen skal få tilbud om. Dette gjelder også når statsforvalteren har konstatert lovbrudd, og det må foretas et nytt tiltaksvalg eller det må gjøres endringer i eksisterende tiltak. Når statsforvalteren konkluderer med lovbrudd, skal det som nevnt over gis informasjon om hvilke mangler tilsynet mener det aktuelle tiltaket har. Det kan tenkes tilfeller hvor denne informasjonen er så konkret at den fremstår som vilkår som kun kan innfris gjennom å tilby et bestemt tiltak. Det avgjørende for om lovbruddet kan anses rettet, vil imidlertid ikke være hvilket tiltak som tilbys, men om tiltaket er forsvarlig.

Med hilsen

Charlotte Stokstad
fung. Avdelingsdirektør

Hilde Håland
seniorrådgiver

Dokumentet er godkjent elektronisk og har derfor ikke håndskrevet signatur.

Kopi til:

• Barne- og likestillingsdepartementet
• Landets statsforvaltere
• Landets fylkesnemnder
• Sentralenheten for fylkesnemndene
• Regionene i Bufetat
• Barne- og familieetaten, Oslo kommune
• Statens helsetilsyn
• Barneombudet

Referanser

1. Barnevernloven § 2-3 b fjerde ledd
2. I Prop. 106 L (2012-2013) Endringer i barnevernloven pkt 26.3
3. Innholdet i bistandsplikten og ansvaret til stat og kommune
4. Innholdet i bistandsplikten, barnevernloven § 2-3 annet ledd bokstav a
5. Prop. 106 L (2012-2013) Endringer i barnevernloven
6. Prop. 46 L (2017-2018) Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) s. 419
7. At kommunenes inntekter fra staten i hovedsak skal være frie midler som kommunene selv kan disponere fritt innenfor rammene av lov og forskrift, jf. kommuneloven § 2-2 tredje ledd.
8. Barnevernloven § 2-3 b fjerde ledd
9. Veileder i behandling av tilsynssaker etter barnevernloven