Gå til hovedinnholdGå til hovedmeny
Tolkningsuttalelser

Innhenting og vurdering av opplysninger fra politiet til bruk ved godkjenning og etterfølgende kontroll av institusjoner – barnevernloven § 5-8, jf. forskrift om godkjenning av institusjoner § 5

Bufdirs tolkningsuttalelse

[Barnevernloven § 5-8]

Vår ref: 2021/57618-1
Arkivkode: 30
Dato: 12.10.2021

Det kan være tilfeller hvor Bufetats regioner eller Oslo kommune får informasjon som gir grunn til å tro at eier, leder eller ansatt har utført straffbart forhold, som kan være relevant for vurderingen av om institusjonsdriften eller tiltaket er forsvarlig. Det kan for eksempel være straffbare forhold som vold og overgrep. Når politiattesten er uten anmerkninger, eller det mangler grunnlag for å kreve politiattest, kan det fremstå uklart hvilket handlingsrom det er til å innhente opplysninger fra politiet, og bruke opplysningene ved godkjenning og etterfølgende kontroll av institusjonen. Direktoratet ønsker derfor å presisere regelverket på dette området.

Rettslig grunnlag

Norske myndigheter har en plikt til å sikre at barn ikke utsettes for vold og overgrep, jf. Grunnloven § 93 og § 104, Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) art. 3 og FNs konvensjon om barns rettigheter (Barnekonvensjonen) art. 34.

Det kan bare plasseres barn som omfattes av barnevernloven i private og kommunale institusjoner som er godkjent av Bufetat regionalt nivå, jf. barnevernloven § 5-8, § 5A-7 og forskrift om godkjenning av institusjoner § 4 første ledd(1). Private og kommunale institusjoner som ligger innenfor Oslo kommune godkjennes av Oslo kommune, jf. barnevernloven § 2-3 a.

Formålet med godkjenningsordningen er å sikre at institusjonene har forutsetninger for å ivareta ansvaret for barna som plasseres der, slik at de får forsvarlig omsorg og behandling, jf. forskrift om godkjenning av institusjoner § 1.

Vilkårene for godkjenning er at institusjonen drives i samsvar med barnevernloven og dens forskrifter, tilfredsstiller vilkår i annen lovgivning og ellers drives på forsvarlig måte, jf. forskrift om godkjenning av institusjoner § 5 bokstav a, b og c.

Dette innebærer at det er vilkår for godkjenning at institusjonen både drives forsvarlig, og er et forsvarlig tiltak, jf. barnevernloven § 1-4. Forsvarlighetskravet innebærer at institusjonene må kunne gi barna forsvarlig omsorg, blant annet vern og beskyttelse, og tydelige rammer for å sikre trygghet og god utvikling, jf. rettighetsforskriftens § 1(2). Et eksempel på at de formelle vilkårene for godkjenning er oppfylt uten at forsvarlighetskravet er oppfylt, er at de ansatte i institusjon ikke har de personlige egenskaper som er forenlig med denne type virksomhet (for eksempel at de er dømt for vold og narkotikaforbrytelser)(3). Forsvarlighetskravet er en rettslig standard, og det nærmere innholdet i kravet blir i det vesentlige bestemt av normer utenfor selve loven(4).

Et annet vilkår for godkjenning er at institusjonene må kunne dokumentere at kravene til politiattest etter barnevernloven § 6-10 annet ledd er oppfylt. Den som ansettes i institusjonen skal legge frem politiattest som nevnt i politiregisterforskriften § 39 første ledd. Det gjelder også eier som skal arbeide eller oppholde seg i institusjonen regelmessig, jf. forskrift om politiattest i henhold til barnevernloven § 2 annet ledd.

Etter at godkjenning er gitt kan Bufetats regioner og Oslo kommune som godkjenningsmyndighet, når som helst og på den måten de finner hensiktsmessig, føre kontroll med at vilkårene for godkjenning er til stede, jf. forskrift om godkjenning av institusjoner § 7. Det skal alltid føres kontroll når godkjenningsmyndigheten blir kjent med forhold som tilsier at godkjenningen bør vurderes(5).

Dersom institusjonen ikke lengre oppfyller vilkårene for godkjenning, skal det treffes vedtak om bortfall av godkjenning. Hvis særlige hensyn tilsier det og det anses forsvarlig av hensyn til barna, kan det i stedet fastsettes en frist for retting av mangler, jf. forskrift om godkjenning av institusjoner § 8.

Barnevernloven § 6-10 sjette ledd gir hjemmel for fornyet vandelskontroll i tilfeller det tidligere er utstedt politiattest. Brukeren av opplysningene, for eksempel en arbeidsgiver som har fått informasjon som gir grunn til å tro at det foreligger nye opplysninger av betydning for innholdet i politiattesten, kan få utlevert nye opplysninger eller avkreftet at det ikke foreligger nye opplysninger fra politiet(6).

Etter politiregisterloven § 30 kan politi og påtalemyndighet, uten hinder av egen taushetsplikt, levere ut opplysninger til andre offentlige organer(7) dersom det er nødvendig for å fremme det offentlige organets lovbestemte oppgaver(8). Politi og påtalemyndighet avgjør etter en konkret skjønnsmessig helhetsvurdering hvorvidt det skal gis innsyn. Sentralt for vurderingen er blant annet hvorvidt opplysningene vil sette det offentlige organet i stand til å treffe en riktigere avgjørelse, og om det vil være forholdsmessig å gi innsyn. Det offentlige organet som ber om opplysninger må gi en karakteristikk av saken eller dokumentet det ønskes innsyn i, og opplyse om hvordan opplysningene skal brukes(9).

Etter EMK art 6 nr. 2 skal enhver som blir siktet for en straffbar handling, antas uskyldig inntil skyld er bevist etter loven. Artikkelen utrykker uskyldspresumpsjonen, og innebærer blant annet en skranke for offentlige myndigheter til å gi uttalelser som impliserer skyld både før skyldspørsmålet er avgjort og etter en frifinnende endelig avgjørelse. Det følger av praksis fra EMD og norsk rett, at det kan ilegges erstatningsansvar selv om en tiltalt blir frifunnet for straff, så lenge domstolene i avgjørelsen ikke utrykker seg på en måte som vil skape tvil om frifinnelsen. Justis- og beredskapsdepartementet legger til grunn at forvaltningen på samme måte har adgang til å ilegge administrative sanksjoner(10).

Forvaltningsloven har ingen generell regulering av hvilken sannsynlighetsgrad som må være oppfylt, for at en faktisk opplysning skal kunne legges til grunn for en forvaltningsavgjørelse(11). På ulovfestet grunnlag kan det i mangel av lovbestemmelse legges til grunn et krav om sannsynlighetsovervekt for at opplysningene er korrekte. I rettspraksis er det lagt til grunn krav om klar sannsynlighetsovervekt, når forvaltningen ilegger administrative sanksjoner(12) som har karakter av straff etter EMK art 6(13). Hvorvidt en administrativ sanksjon er å anse som straff etter EMK art. 6, beror på sanksjonens klassifikasjon (om sanksjonen er å anse som straff etter nasjonal rett), på lovbruddets karakter (om lovbruddet har en strafferettslig karakter og om lovbruddet inngår som et moment i en sammensatt vurdering), og på sanksjonens innhold og alvor (om sanksjonen kan medføre frihetsberøvelse)(14).

Direktoratets vurdering

Når godkjenningsmyndigheten får informasjon som gir grunn til å tro at eier, leder eller ansatt har utført straffbart forhold som kan være relevant i vurderingen av om institusjonsdriften eller tiltaket er forsvarlig, har godkjenningsmyndigheten plikt til å følge opp informasjonen de har fått.

Det skal alltid føres kontroll med institusjonen når godkjenningsmyndigheten blir kjent med forhold som tilsier at godkjenningen bør vurderes. Der godkjenningsmyndigheten har informasjon som tilsier at det er sannsynlighetsovervekt for at det er begått straffbare forhold utført av eier, leder eller ansatt, kan det være av stor betydning for institusjonens drift og forutsetninger for å gi barna forsvarlig omsorg, vern og beskyttelse. Dette, sammen med den positive plikten norske myndigheter har til å sikre at barn ikke utsettes for vold og overgrep, er utslagsgivende for godkjenningsmyndighetens aktivitetsplikt i slike tilfeller.

Som forvaltningsorgan har godkjenningsmyndigheten plikt til å påse at saken er tilstrekkelig opplyst før en avgjørelse tas, og innhenting av opplysninger fra politi og påtalemyndighet bør i visse tilfeller inngå som en del saksutredningen, jf. forvaltningsloven § 17.

Innhenting av opplysninger når politiattest eller fornyet vandelskontroll er uten anmerkninger

For personer som allerede har fremlagt politiattest, gir informasjon som beskrevet over, grunnlag for å be om fornyet vandelskontroll etter barnevernloven § 6-10 sjette ledd.

En fornyet vandelskontroll er begrenset til de opplysningene som fremgikk av hjemmelsgrunnlaget for den opprinnelige politiattesten. Dette innebærer at godkjenningsmyndigheten ved fornyet vandelskontroll vil kunne få nye opplysninger om eier, leder eller ansatt er tiltalt, siktet, ilagt forelegg eller dømt for brudd på straffelovens bestemmelser som nevnt i politiregisterloven § 39 første ledd, jf. forskrift om politiattest i henhold til barnevernloven § 5. Godkjenningsmyndigheten vil ved fornyet vandelskontroll for eksempel ikke få opplysninger om et forhold er anmeldt, eller om en sak er henlagt og eventuelt på hvilket grunnlag.

Selv om innhentet politiattest eller fornyet vandelskontroll ikke viser anmerkninger, kan godkjenningsmyndigheten likevel ha et ansvar for å undersøke informasjon som gir grunn til å tro at eier, leder eller ansatt har utført straffbart forhold, ved å be politiet om opplysninger etter politiregisterloven § 30.

Politiregisterloven § 30 åpner for utlevering av muntlige og skriftlige opplysninger, og dokumentinnsyn i så vel verserende som avsluttede straffesaker, og vil kunne gi flere opplysninger enn en fornyet vandelskontroll.

Innhenting av opplysninger når det ikke er rettslig grunnlag for å kreve politiattest

I enkelte tilfeller kan det rettslige grunnlaget for å kreve politiattest mangle. Det kan for eksempel være der det oppgis at eier ikke arbeider eller oppholder seg i institusjonen regelmessig.

Godkjenningsmyndigheten vil også i slike tilfeller ha mulighet til å vurdere om institusjonsdriften eller tiltaket er uforsvarlig, når godkjenningsmyndigheten får informasjon som gir grunn til å tro at eier eller ansatt har utført straffbart forhold som tilsier at vedkommende ikke har personlige egenskaper forenlig med institusjonsvirksomhet. I mangel av rettslig grunnlag for å innhente politiattest, vil det kunne være aktuelt å be om opplysninger etter politiregisterloven § 30, for å få bekreftet eller avkreftet informasjon godkjenningsmyndigheten har fått om at eier eller ansatt har utført slikt straffbart forhold.

Hvor sannsynlig må det være at eier, leder eller ansatt har utført straffbart forhold?

Etter vår vurdering er det tilstrekkelig med sannsynlighetsovervekt for at eier, leder eller ansatt har utført det straffbare forholdet, for at godkjenningsmyndigheten skal kunne legge informasjon om det til grunn som faktum i en forsvarlighetsvurdering av institusjonen.

Forsvarlighetsvurderingen er basert på en helhetsvurdering, hvor informasjon om straffbart forhold kan inngå som et av flere momenter. Et vedtak om bortfall av godkjenning som følge av uforsvarlig institusjonsdrift eller tiltak, regnes ikke som straff etter norsk rett. Formålet med regelverket er ikke pønalt, men å sikre at barn på institusjon får forsvarlig omsorg, vern og beskyttelse. Vi kan derfor ikke se at et eventuelt vedtak om bortfall av godkjenning kan anses som administrativ sanksjon regnet som straff etter EMK art. 6, med krav til klar sannsynlighetsovervekt.

Dette innebærer at godkjenningsmyndigheten kan legge til grunn opplysningene der det fremstår som mer sannsynlig at eier, leder eller ansatt har utført det straffbare forholdet, enn at han eller hun ikke har gjort det.

Selv om opplysninger fra politiet viser at saken foreløpig kun er anmeldt og på etterforskningsstadiet, eller at saken er henlagt, kan det ikke utelukkes at godkjenningsmyndigheten samlet sett har opplysninger som tilsier at det er sannsynlighetsovervekt for at eier, leder eller ansatt har utført straffbart forhold. Uskyldspresumpsjonen vil i slike tilfeller ikke være til hinder for at opplysninger legges til grunn i en forsvarlighetsvurdering av institusjonen, så lenge godkjenningsmyndigheten ikke gir uttalelser som impliserer skyld knyttet til saken som etterforskes eller saken som er henlagt.

Om forsvarlighetsvurderingen

Når det er sannsynlighetsovervekt for at eier, leder eller ansatt har utført straffbart forhold, må godkjenningsmyndigheten på grunnlag av en konkret og individuell helhetsvurdering avgjøre om vedkommende mangler de personlige forutsetninger som er forenlig med institusjonsvirksomhet, og på en slik måte at institusjonsdriften eller tiltaket er uforsvarlig. Det er ikke mulig å fastlegge det eksakte innholdet i en skjønnsmessig forsvarlighetsvurdering.

Et av flere aktuelle momenter godkjenningsmyndigheten kan se hen til er hvilken rolle og posisjon vedkommende har i institusjonen, og mulighet for kontakt med barna. Desto større mulighet for kontakt med barna og innflytelse på andre ansatte, desto mer nærliggende er det at det kan ha betydning for barnas rett til forsvarlig omsorg, vern og beskyttelse og driften av institusjonen. Størrelsen på institusjonen kan ha betydning for både posisjon og grad av kontakt med barn og andre ansatte.

I en forsvarlighetsvurdering kan det blant annet også være aktuelt å se hen til alvorligheten av det straffbare forholdet som med sannsynlighetsovervekt har funnet sted, hvor lenge siden forholdet fant sted, om det foreligger flere straffbare forhold, og om det er andre forhold ved vedkommende utover det straffbare forholdet som har betydning for hans eller hennes personlige egenskaper eller grunnlag for tillitt til vedkommende.

Hvilke konsekvenser kan det få når godkjenningsmyndigheten konkluderer med uforsvarlighet i institusjonsdriften eller tiltaket?

Når godkjenningsmyndigheten konkluderer med uforsvarlighet i institusjonsdriften eller tiltaket er utgangspunktet at det skal fattes vedtak om bortfall av godkjenning. Men godkjenningsmyndigheten kan vurdere konkret om det er særlige hensyn som tilsier at det i stedet bør fastsettes frist for retting, og om det anses som forsvarlig ut fra hensynet til barna på institusjonen.

Når godkjenningsmyndigheten får informasjon som gir grunn til å tro at eier, leder eller ansatt har utført straffbart forhold av relevans for forsvarlighetsvurderingen av institusjonen, bør den varsle aktuell inntaksenhet og kontraktseier som en del av internkontrollen, jf. barnevernloven § 2-3 tredje ledd. Ved vedtak om bortfall av godkjenning skal godkjenningsmyndigheten varsle Statsforvalter og barneverntjenesten i kommuner som har barnet plassert på institusjonen, jf. forskrift om godkjenning av institusjoner § 8 annet ledd.


Med hilsen

Anders Henriksen (e.f.)
divisjonsdirektør

Charlotte Stokstad
avdelingsdirektør

Dokumentet er godkjent elektronisk og har derfor ikke håndskrevet signatur.

Kopi til:

  • Barne- og familiedepartementet Landets statsforvaltere
  • Landets fylkesnemnder Sentralenheten for fylkesnemndene Statens helsetilsyn
  • Barneombudet

Referanser

  1. Med private og kommunale institusjoner, menes barneverninstitusjoner, sentre for foreldre og barn og omsorgssentre for mindreårige. Godkjenning og etterfølgende kontroll av sentre for foreldre og barn er nærmere regulert i forskrift for sentre for foreldre og barn.
  2. Tolkningsuttalelse av 10.09.2015 - Godkjenning av institusjonsavdelinger hvor bygget som skal godkjennes er tenkt å romme plasseringer etter ulikelovverk - barnevernloven§ 5-8, jf. godkjenningsforskriften § 5.
  3. Merknader til § 5 i forskrift om godkjenning av institusjoner.
  4. Prop 106 L (2012-2013) s. 207
  5. Retningslinjer for årlig etterfølgende kontroll av godkjente private og kommunale barneverninstitusjoner.
  6. Politiregisterforskriften kapittel 35 og Ot. prop. nr. 108 (2008-2009) pkt. 12.10.4.
  7. I politiregisterforskriften § 9-6 nr. 7 er barnevernmyndighetene listet opp som et offentlig organ det kan gis opplysninger til.
  8. Politiregisterloven § 30 overlapper politiregisterforskriften § 27-2 annet ledd som regulerer innsyn i avsluttet straffesak. Vurderingen vil som regel være den samme etter de to bestemmelsene.
  9. Veileder om innsyn i straffesaksdokumenter for andre enn sakens parter - Riksadvokatens skriftserie 3/2017, punkt 6.6 og 7.1.
  10. Prop. 62 L (2015-2016) endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner) pkt. 434.
  11. Hans Petter Gravers artikkel "Bevisbyrde og beviskrav i forvaltningsretten"i Tidsskrift for rettsvitenskap i 2004.
  12. En administrativ sanksjon er en negativ reaksjon som kan ilegges av et forvaltningsorgan, som retter seg mot en overtredelse av lov, forskrift eller individuell avgjørelse, og som utgjør straff etter EMK, se Prop. 62 L (2015-2016) endringer i forvaltningsloven mv (administrative sanksjoner mv) pkt. 3.2.
  13. NOU 2019: 5 - ny forvaltningslov pkt. 34.2.3 fotnote 7.
  14. Prop 133 L lov om barnevern (barnevernsloven) og lov om endringer i barnevernloven s. 226.