Bruk av ansatte på tvers av barnevernstjenester

Til: Statsforvalteren i Innlandet, Postboks 987, 2604 Lillehammer

[Barnevernloven § 8-4]

Vår ref: 2021/57457-2
Arkivkode: 30
Dato: 14.07.2022

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet viser til henvendelse fra av 30. september 2021 med spørsmål om muligheten til å benytte personale fra en kommunes barnevernstjeneste til å utføre arbeidsoppgaver for en annen barnevernstjeneste, uten at kommunene inngår fullstendig interkommunalt samarbeid i form av vertskommunesamarbeid etter kommuneloven kap. 20.

Statsforvalteren ønsker at direktoratet kommer med føringer for hvilke muligheter og begrensninger det ligger i barneverntjenestens bruk av hverandres personell, og hva som eventuelt skal til av avtaler for at dette skal kunne la seg gjennomføre.

Statsforvalterens vurdering av saken

Statsforvalter viser til at spørsmålet om bruk av ansatte på tvers av barnevernstjenester har gjort seg særlig gjeldene ved innføring av Barnevernsreformen og overføring av nytt ansvar til kommunene, fordi det krever ny kompetanse. Det vises som eksempel til at flere barnevernstjenester fremover ser et økt behov for å benytte en eller flere ansatte med spesifikk kompetanse fra en annen tjeneste for utføring av spesifikke oppgaver.

Statsforvalteren har sett hen til departementets brev av 20. oktober 2017 om bruk av private aktører⁽¹⁾ og antar at de samme mulighetene og skrankene vil gjelde for bruk av ansatte fra andre barneverntjenester, så lenge de ikke også blir ansatt i den aktuelle kommunen.

Det rettslige grunnlaget

Kommunene står i utgangspunktet fritt til å velge selv hvordan de vil organisere det kommunale tjenestetilbudet ut fra lokale forhold og behov. Alle kommuner skal likevel ha en administrasjon med en leder som har ansvaret for kommunens oppgaver etter barnevernloven, jf. barnevernloven § 2-1 fjerde ledd. Barnevernsadministrasjonen har ansvar for å utføre kommunens løpende arbeid etter loven, og de organer som utfører oppgaver på vegne av kommunen utgjør kommunens barnevernstjeneste, jf. bestemmelsens femte og sjette ledd.

Barnevernstjenesten har en lovfestet plikt til å yte forsvarlige tjenester og tiltak, jf. barnevernloven § 1-4. Forsvarlighetskravet er en rettslig standard som innebærer krav både til kvalitet, innhold, omfang og når tjenester ytes. Kravet innebærer blant annet at barnevernstjenesten til enhver tid må ha en bemanning og personell som er tilstrekkelig for å ivareta de oppgavene de er pålagt etter barnevernloven på en forsvarlig måte.

Når barnevernstjenestens utfører lovpålagte oppgaver etter barnevernloven i enkeltsaker utøver den offentlighet myndighet. Med begrepet offentlig myndighetsutøvelse siktes det til forvaltningens kompetanse til ensidig å binde den enkelte privatperson. For en nærere omtale av hva som menes med offentlig myndighetsutøvelse viser vi til omtalen av dette i forarbeidene til forvaltningsloven⁽²⁾⁽³⁾ Hvilke oppgaver etter barnevernloven som innebærer utøvelse av offentlig myndighet er omtalt i Barne- og familiedepartementets tolkningsuttalelse av 20. oktober 2017⁽⁴⁾.

Offentlig myndighetsutøvelse kan bare delegeres til et organ man har organisasjons- og instruksjonsmyndighet over. Dette innebærer at en kommune i utgangspunktet ikke kan tildele myndighet etter barnevernloven til en annen kommune, utover reglene om vertskommunesamarbeid. Et unntak fra dette er at særloven selv gir hjemmel for å overføre myndighetsutøvelse.

Etter § 8-1 har barnets oppholdskommune ansvaret for å yte hjelp til barn som oppholder seg i kommunen, uavhengig av om barnet har bosted i en annen kommune, og uavhengig av om oppholdet i kommunen er midlertidig, jf. barnevernloven § 8-1. Etter § 8-4 første ledd første punktum omfatter oppholdskommunens ansvar også ansvaret for å reise sak for fylkesnemnda i de tilfeller fylkesnemnda har vedtaksmyndigheten for det aktuelle tiltaket.

Det vil i enkelte tilfeller være lite praktisk å følge prinsippet om oppholdskommunens ansvar fullt ut. Når barnets tilknytning til oppholdskommunen er liten, vil det ofte være mer hensiktsmessig at barnets bostedskommune overtar ansvaret for å reise sak for fylkesnemnda. § 8-4 første ledd inneholder i tråd med dette en bestemmelse om at barnets oppholdskommune kan inngå avtale med en annen kommune barnet har tilknytning til om at ansvaret for å reise sak for fylkesnemnda kan overføres til denne kommunen.

Et spørsmål som har vært reist, er om § 8-4 uttømmende regulerer adgangen til å inngå avtaler mellom kommuner om ansvarsfordeling som avviker fra lovens hovedregel. Dette spørsmålet er omhandlet i en dom inntatt i Rt. 1999 s. 593. Dommen gjaldt spørsmålet om gyldigheten av en avtale som var inngått mellom to kommuner. Høyesterett kom til at avtalen mellom de to kommunene var gyldig, og viste blant annet til at så vel lovens system som reelle hensyn talte for dette resultatet. Førstvoterende uttalte at verken lovens ordlyd eller forarbeider ga særlig veiledning i spørsmålet, men at flere forhold talte mot å anse § 8-4 som et forbud mot at kommuner kan inngå andre typer avtaler i tilknytning til barnevernssaker. Det ble blant annet pekt på at når lovgiver særskilt har lovfestet adgangen til å overføre kompetansen til å reise barnevernssak, er dette naturlig begrunnet i at det ikke er klart at en slik kompetanse rettsgyldig kan overføres mellom kommuner. Høyesterett uttalte:

Endelig kan det pekes på at bestemmelsen om avtaleadgang i annet punktum bare gjelder kompetansen til å "reise sak" om slike konkrete inngrep som § 8-4 første ledd 1. punktum viser til. Men også utenfor disse alvorligste sakene kan det åpenbart være behov for avtaler, for eksempel i tilknytning til undersøkelser etter § 4-3 og til mer tilfeldig bistand og andre typer tjenester etter loven.

Hjemmel for samarbeid mellom kommuner på barnevernsfeltet

Det følger av kommuneloven § 17-1 første ledd at kommuner kan utføre felles oppgaver gjennom et interkommunalt samarbeid.

I utgangspunktet legger kommuneloven opp til en stor grad av organisasjonsfrihet for interkommunalt samarbeid, men hvis det dreier seg som en lovpålagt oppgave som innebærer utøvelse av offentlig myndighet, stiller loven likevel visse krav til hvilket samarbeid man kan velge.

Barnevern er en tjeneste hvor det i enkeltsaker utøves offentlig myndighet, og interkommunalt samarbeid på dette området må utformes etter vertskommunemodellen, jf. kommuneloven kapittel 20.

Vertskommunemodellen- samarbeid om oppgaver som innebærer offentlig myndighetsutøvelse

Kommuneloven kapittel 20 regulerer kommunens mulighet til å inngå interkommunale samarbeid gjennom en vertskommunemodell. Bakgrunnen for reglene er at et slikt samarbeid skal gjøre det forsvarlig å overføre adgangen til å utøve offentlig myndighet.

Det følger av kommuneloven 20-1 at en kommune kan overlate utførelsen av lovpålagte oppgaver og delegere myndighet til å treffe enkeltvedtak, til en annen kommune, (vertskommune). Det er et vilkår at den aktuelle særlov ikke avskjærer det. I Ot. prp. nr. 95 (2005-2006) kap 5.4.2 om interkommunalt samarbeid, er det klargjort at barnevernlovens bestemmelser ikke er til hinder for et slikt vertskommunesamarbeid.

Det er administrativt vertskommunesamarbeid etter kommuneloven § 20-2 som er aktuelt for samarbeid om oppgaver etter barnevernloven.

Å inngå et administrativt vertskommunesamarbeid innebærer at samarbeidskommunen delegerer til vertskommunens administrasjon å utføre de oppgaver og treffe avgjørelser i de typer saker som inngår i samarbeidsavtalen. Delegeringen skjer formelt ved at kommunestyret i samarbeidskommunen gir instruks til egen administrasjonssjef om å delegere myndigheten sin til administrasjonssjefen i vertskommunen.

Det følger av kommuneloven § 20-4 at det må foreligge en skriftlig samarbeidsavtale for vertskommunesamarbeidet. Samarbeidsavtalen må blant annet inneholde hvilke oppgaver og hvilken avgjørelsesmyndighet som legges til vertskommunen. Det er ikke angitt nærmere hvordan dette skal gjøres. Men avtalen bør være så presis at det klart går frem hvilke oppgaver og hvilken myndighet som er lagt til vertskommunen.

I tolkningsuttalelse datert 17. september 2018 om Organisering av akuttberedskapen i kommunen og vedtakskompetanse i hastesaker⁽⁵⁾, skriver direktoratet:

Reglene om vertskommunesamarbeid sier ikke noe om hvordan tjenesten skal bemannes eller organiseres. Dette vil være opp til vertskommunen, innenfor de rammene som er oppstilt i samarbeidsavtalen og barnevernlovens krav til forsvarlige tjenester. Det er i kommuneloven ikke noe krav at alle som utfører tjenester for vertskommunen er ansatt i denne kommunen. En samarbeidsavtale kan gå ut på at samarbeidskommunen skal avgi ressurser i form av arbeidskraft til vertskommunen, for eksempel i form av en stillingsbrøk. Det følger imidlertid av barnevernloven at det er forutsetning at barnevernleder både formelt og reelt har styringsrett over de ansatte i tjenesten. Det må derfor sikres at den som er leder for de aktuelle oppgavene i et vertskommunesamarbeid har slik styringsrett over alle ansatte.

Kommunalt oppgavefelleskap – samarbeid om oppgaver som ikke innebærer offentlig myndighetsutøvelse

Dersom to eller flere barnevernstjenester ønsker å samarbeide om oppgaver som ikke innebærer utøvelse av offentlig myndighetsutøvelse kan kommunalt oppgavefelleskap etter kommuneloven kapittel 19 være aktuelt. Dette er en enkel organisasjonsform som kommunene kan benytte for mindre omfattende samarbeid. Etter denne bestemmelsen kan kommuner sammen opprette et kommunalt oppgavefellesskap for å løse felles oppgaver.

Det er kommunestyret som må treffe vedtaket om å opprette oppgavefelleskapet.

Det følger av første ledd at det skal inngås en skriftlig samarbeidsavtale for oppgavefellesskapet. Fjerde ledd fastsetter hvilket materielt innhold samarbeidsavtalen minimum skal ha. Det følger av fjerde ledd bokstav d) at samarbeidsavtalen skal oppgi de oppgaver og den vedtaksmyndighet som gis til oppgavefellesskapet. Oppgavefellesskapets myndighet beror på hvilke oppgaver og hvilken myndighet deltakerne positivt gir oppgavefellesskapet i samarbeidsavtalen.

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratets vurdering

I henvendelsen fra Statsforvalter stilles det spørsmål om muligheten til å benytte personale fra en kommunes barnevernstjeneste til å utføre arbeidsoppgaver for en annen, uten at kommunene inngår fullstendig interkommunalt samarbeid i form av vertskommunesamarbeid etter kommuneloven kap. 20.

Ut fra ovennevnte redegjørelse, omtalen av Rt. 1999 s. 593 i tilknytning til barnevernloven

§§ 8-1 og 8-4, legger direktoratet til grunn at § 8-4 ikke uttømmende regulerer adgangen for kommuner til å inngå avtaler som avviker fra lovens regler om ansvarsdeling. Dette betyr for eksempel at kommuner kan inngå avtaler om at en annen kommune enn barnets oppholdskommune skal foreta undersøkelser etter § 4-3.

Hvis kommuner ønsker å benytte personale fra en barnevernstjeneste i annen kommune til oppgaver som innebærer offentlig myndighetsutøvelse, vil det det være nødvendig å etablere et administrativt vertskommunesamarbeid etter kommuneloven kapittel 20.

Kommunene bestemmer imidlertid selv hvilke oppgaver og hvilken myndighet som skal inngå i et vertskommunesamarbeid. Hvilke oppgaver og hvilken avgjørelsesmyndighet som legges til vertskommunen må komme klart frem av samarbeidsavtalen, jf. kommuneloven § 20-4. Det er altså i utgangspunktet ingenting i veien for et begrenset vertskommunesamarbeid. Vi viser til at det for eksempel er mange kommuner som har regulert akuttarbeidet sitt gjennom vertskommunemodellen. Direktoratet vil ellers presisere at kravet til forsvarlige barnevernstjenester i mange tilfeller vil kunne begrense hva et vertskommunesamarbeid kan omfatte.

En samarbeidsavtale kan imidlertid som beskrevet over gå ut på at samarbeidskommunen avgir ressurser i form av arbeidskraft til vertskommunen, for eksempel i form av en stillingsbrøk. Det er i slike tilfeller en forutsetning at barnevernleder både formelt og reelt har styringsrett også over den eller de ansatte fra samarbeidskommunen.

Kommuner kan opprette flere vertskommunesamarbeid. Det er da mulig å ha én vertskommune for alle samarbeidsområdene eller ha flere vertskommuner.

Dersom to eller flere barnevernstjenester ønsker å samarbeide om oppgaver som ikke innebærer utøvelse av offentlig myndighetsutøvelse, kan kommunalt oppgavefelleskap etter kommuneloven kapittel 19 være aktuelt. Oppgavefellesskap kan både benyttes til enkle og mindre omfattende samarbeid, og til større og mer omfattende samarbeid. Samarbeid om kommuneadvokat og kompetansehevingstiltak er eksempler på hva som kan organiseres gjennom denne modellen.

Med hilsen

Charlotte Stokstad (e.f.)
avdelingsdirektør

Hilde Håland
seniorrådgiver

Dokumentet er godkjent elektronisk og har derfor ikke håndskrevet signatur.

Kopi til

• Barne- og likestillingsdepartementet Landets Statsforvaltere
• Landets fylkesnemnder Sentralenheten for fylkesnemndene Regionene i Bufetat
• Barne- og familieetaten, Oslo kommune Statens helsetilsyn
• Barneombudet

Referanser

1. Tolkningsuttalelse – Krav til ansettelsesforhold for barnevernledere og saksbehandlere i barneverntjenesten.
2. NUT 1958:3 Innstilling fra Komiteen til å utrede spørsmålet om mer betryggende former for den offentlige forvaltning
3. NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov s. 317
4. Tolkningsuttalelse fra Barne- og familiedepartementet 25.3.1999
5. https://www.bufdir.no/Bibliotek/RettsdataStartPage/Rettsdata/?grid=gBUFDIRz2D2018z2E09z2E27