Lovtolkning – Godkjenning av institusjonsavdelinger hvor bygget som skal godkjennes er tenkt å romme plasseringer etter ulike lovverk – barnevernloven § 5-8, jf. godkjenningsforskriften § 5

Til: Barne-, ungdoms- og familieetaten, region sør

[Barnevernloven § 5-8, jf. godkjenningsforskriften § 5.]

Vår ref: 2015/52794-5

Arkivkode: 340

Dato: 10. september 2015

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (direktoratet) viser til e-post av 2. juni 2015 fra Barne-, ungdoms- og familieetaten, region sør (region sør).

Region sør ber om føringer på godkjenning av institusjonsavdelinger hvor institusjonsavdelingen som skal godkjennes ligger i et bygg som er tenkt å romme plasseringer etter ulike lovverk, for eksempel barnevernlov, helse- og omsorgstjenesteloven eller lov om psykisk helsevern. Det er slik at disse ulike plasseringene ikke er tenkt plassert på samme sted i huset, men for eksempel i hver sin fløy med felles uteområder m.v.

Direktoratets redegjørelse for de rettslige utgangspunkter

Virkeområdet for godkjenning

Det fremgår av barnevernloven § 5-8 at private og kommunale institusjoner bare kan benyttes for barn som omfattes av loven dersom institusjonen eller senteret er godkjent av regionalt nivå i Barne-, ungdoms- og familieetaten.

Det fremgår videre av godkjenningsforskriften § 2 at godkjenningsforskriften gjelder alle private institusjoner som skal benyttes for barn som skal plasseres utenfor hjemmet med hjemmel i barnevernloven. Krav om godkjenning gjelder også kommunale institusjoner som ikke hører under andre lover.

Det fremgår av merknader av 27. oktober 2003 fra daværende Barne- og familiedepartement til godkjenningsforskriften § 2 at institusjoner som hører under andre lover, som for eksempel lov om sosiale tjenester (nåværende helse- og omsorgstjenestelov) eller psykisk helsevernloven, ikke er omfattet av disse bestemmelsene, og kan derfor benyttes uten godkjenning etter godkjenningsforskriften.

Vilkårene for godkjenning og kvalitetskrav til barneverninstitusjoner

Det fremgår av barnevernloven § 5-8 at institusjonen bare kan godkjennes dersom den drives i samsvar med barnevernloven og de forskrifter som gjelder for den, og ellers drives på en forsvarlig måte. Dette følger også av godkjenningsforskriften § 5 hvor vilkårene for godkjenning er ytterligere hjemlet/presisert.

Det fremgår av barnevernloven § 1-4 at tjenester og tiltak etter barnevernloven skal være forsvarlige.

Det fremgår av barnevernloven § 5-10 at for å sikre en forsvarlig standard på de institusjoner som er omfattet av § 5-1 og statlige sentre for foreldre og barn, kan departementet gi forskrifter om hvilke krav som skal stilles til institusjonene og sentrene, herunder faglige krav og krav til bygninger, utstyr og bemanning. Det er gitt slike krav i forskrift om krav til internkontroll og kvalitet i barneverninstitusjoner (kvalitetsforskriften).

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratets vurderinger

Innledningsvis vil direktoratet bemerke at godkjenningsordningen omfatter kun barneverninstitusjoner og ikke institusjoner som hører under andre lover, som for eksempel helse- og omsorgstjenesteloven eller psykisk helsevernloven. Det er imidlertid ikke absolutte skranker i regelverket om godkjenning av institusjoner/ institusjonsavdelinger av bygg som er tenkt å romme plasseringer etter annet lovverk. En godkjenning av en institusjonsavdeling i et bygg som er tenkt å romme plasseringer etter ulike lovverk, vil kunne berøre flere spørsmål knyttet til om kvalitetskravene for barneverninstitusjoner er oppfylt som må vurderes særskilt.

Det kan ligge forskjellige organisatoriske forutsetninger til grunn som må inngå i vurderingene av om institusjonen/institusjonsavdelingen kan godkjennes. For eksempel kan institusjonsavdelingene etter ulikt lovverk være en del av samme organisasjon med felles ledelse og bemanning.

Direktoratet vil i det følgende redegjøre for momenter i vurderingene av om kvalitetskravene for godkjenning av barneverninstitusjoner er oppfylt hvor bygget som skal godkjennes er tenkt å romme plasseringer etter ulike lovverk.

Direktoratet vil kun gi generelle og prinsipielle vurderinger. Regionalt nivå i Barne-, ungdoms- og familieetaten og Oslo kommune må selv forta de konkrete vurderinger i hver enkelt sak om godkjenning hvor slike problemstillinger reises.

Kvalitetskrav til barneverninstitusjoner

En godkjenning av institusjonsavdelinger hvor bygget som skal godkjennes er tenkt å romme plasseringer etter ulike lovverk vil fordre særskilte vurderinger av om kravet i barnevernloven § 1-4 om krav til forsvarlige tjenester og kvalitetsforskriftens krav er oppfylt.

Krav om forsvarlig tjenester

Forsvarlig omsorg

Kravet i barnevernloven § 1-4 om krav til forsvarlige tjenester innebærer at institusjonene må kunne gi forsvarlig omsorg. Forsvarlig omsorg innebærer blant annet at institusjonene må gi beboerne vern og beskyttelse, tydelige rammer for å sikre trygghet og god utvikling, jf. rettighetsforskriftens § 1.

Når institusjoner etter ulikt lovverk plasseres i samme hus, medfører dette at barn fra ulike målgrupper i ulike tiltak møtes, har felles utearealer med videre. Barn plassert etter ulikt lovverk vil ha forskjellige behov og behov for ulik faglig tilnærming.

Flere av plasseringene etter annet lovverk vil være av varierende karakter og varighet. Omsorgsplasseringer er som oftest av lengre varighet enn for eksempel avlastningstiltak etter annet lovverk og forutsetter ro, stabilitet og forutsigbarhet. Direktoratet legger videre til grunn at det ved en plassering av barn og unge utenfor hjemmet må ha et sterkt fokus på å redusere risiko for at barn kan utsettes for mobbing, trakassering og andre krenkelser som fysiske og psykiske overgrep. Dette gjelder også for barn plassert etter annet lovverk i samme hus. En samlokalisering av plasseringer av barn i ulike målgrupper etter ulikt lovverk kan medføre økt sannsynlighet for at slike krenkelser kan finne sted, og vil dermed kunne være uforsvarlig.

Differensiering

Det er ulike grunner til at barn bor på barneverninstitusjon. Mange barn har atferds- og rusproblemer og en stor gruppe barn har til dels alvorlige psykiske problemer. I tillegg blir enkelte plassert i institusjon mens de venter på å få plass i fosterhjem. Personer plassert etter annet lovverk kan ha psykiske og fysiske funksjonsnedsettelser, psykiske lidelser og/eller rusproblemer. Det kan også være et stort spenn i alder på personer som plasseres både etter barnevernloven og etter annet lovverk.

Det er solid støtte i praksis og i forskning for at det er behov for differensiering og spesialisering av institusjonstilbudet for å redusere risiko for negativ læring og påvirkning målgruppene imellom. For å ivareta kravet til forsvarlige tjenester må hensynet til differensiering og spesialisering ligge til grunn. Direktoratet legger til grunn at barn fra ulike målgrupper skal som hovedregel ikke plasseres i samme institusjonsavdeling på samme tid.

En samlokalisering av flere målgrupper etter ulikt lovverk i samme bygg, vil etter direktoratets oppfatning kunne være et brudd på prinsippet om differensiering. Dersom grupper som vi vet at det er uheldig skal ha kontakt med hverandre plasseres i samme bygg, øker risikoen for negativ læring. For eksempel at barn med rusproblemer plasseres i bygg med barn som ikke har rusproblemer. Videre vil risikoen for ulike former overgrep kunne være til stede, og dermed vil en samlokalisering kunne være uforsvarlig.

Krav i kvalitetsforskriften

En godkjenning av institusjonsavdelinger i et bygg som skal romme plasseringer etter ulike lovverk må oppfylle alle krav i kvalitetsforskriften.

Institusjonsplan

Det fremgår av kvalitetsforskriften § 1 at institusjonen i institusjonsplanen skal redegjøre for hvordan den oppfyller de krav som stilles i denne forskrift og i regelverket for øvrig.

Direktoratet legger til grunn at dette blant annet innebærer at institusjonen må redegjøre for hvordan den er organisert. Organisasjonskartet skal vise alle stillinger i institusjonen på alle nivå og hvem som er over- og underordnede, herunder fordeling av ansvar og myndighet. Direktoratet legger videre til grunn at det i institusjoner med flere avdelinger skal knyttes krav til bemanning, stabilitet og forutsigbarhet pr. avdeling. Det skal også leveres stillingsplaner pr. avdeling. Det må fremkomme tydelig i institusjonsplanen hvilken funksjon leder og stedfortredende leder har. Ledelsen må til sammen dekke både faglige og personalmessige behov. Dersom leder og/eller stedfortredende leder også har tilsvarende funksjoner for avdelinger med plasseringer etter annet lovverk i samme hus må dette beskrives i institusjonsplanen.

Institusjonen må også redegjøre hvordan de ivaretar hensynet til at barna ikke skal utsettes for risiko for negativ læring.

Materielle krav

I kvalitetsforskriften § 3 er det gitt materielle krav til barneverninstitusjoner:

"Institusjonen må være fysisk utformet og materielt utstyrt på en slik måte at institusjonen kan ivareta sine oppgaver i forhold til institusjonens målgruppe og målsetting, jf. § 2.

Sett i forhold til institusjonens målgruppe og målsetting skal institusjonen ha

a) tilstrekkelige fellesarealer

b) lokaler som er egnet til fritidsaktiviteter

c) lokaler som er egnet til samvær med familie

d) egnede utearealer

e) tilstrekkelig leke- og fritidsmateriell"

Direktoratet vil bemerke at når en institusjon som skal godkjennes ligger i et bygg som er tenkt å romme plasseringer etter ulike lovverk må det legges vekt på dette i vurderingene av om kravene i kvalitetsforskriften § 3 er oppfylt. Det må her ses hen til om institusjonen er fysisk utformet og materielt utstyrt på en slik måte at institusjonen kan ivareta sine oppgaver i forhold til institusjonens målgruppe og målsetting, jf. kvalitetsforskriften § 2. Det må også ses hen til om institusjonsavdelingen deler fellesarealer, lokaler til fritidsaktiviteter, lokaler til samvær med familie, utearealer og materiell til leke- og fritidsaktiviteter med barn plassert etter annet lovverk og hensynet til å unngå negativ læring.

Størrelsen på institusjonen

Det finnes svært lite forskning omkring størrelsen på institusjonsavdelinger. Det som finnes anbefaler størrelse på mellom 5-10 plasser. Erfaringsbasert praksis tilsier at institusjonsavdelinger og institusjoner ikke bør være for store. I praksis har det vært lagt til grunn at en institusjonsavdeling bør ha en kapasitet på 4 til 8 barn.

Det har videre vært lagt til grunn at en institusjon heller ikke bør bestå av for mange institusjonsavdelinger med ulike målgrupper. Begrunnelsen for dette har vært at for stort lederspenn, og faglig og administrativ ledelse av for mange og ulike målgrupper, kan være uforsvarlig.

Etter direktoratets oppfatning vil et bygg med flere avdelinger med ulike målgrupper etter ulike lovverk kunne få et preg av en stor institusjon som ikke fremmer barnas utvikling og trivsel.

Institusjonens lokalisering

Det fremgår av presiseringer av 11. februar 2004 gitt av daværende Barne- og familiedepartement at formålet med kravene i kvalitetsforskriften § 4 om institusjonens lokalisering er å legge til rette for at barn som er på institusjon skal kunne leve et liv som er så normalt som mulig selv om de bor på institusjon. Etter direktoratets oppfatning bidrar ikke plassering av mange barn i et hus med plasseringer etter ulikt lovverk til et liv som er så normalt som mulig.

Krav til bemanning og de ansattes kompetanse

Det fremgår av kvalitetsforskriften § 5 at institusjonen skal ha en stillingsplan som sikrer en faglig forsvarlig drift. Det fremgår videre at institusjonen skal ha en leder og en stedfortreder for lederen.

Direktoratet vil bemerke at det er viktig at institusjonene har en bemanning og et kompetansenivå som sikrer faglig forsvarlig drift. Det gjelder også for forsvarlig omfang av faglig og administrativ ledelse i den enkelte institusjonsavdeling.

Direktoratet legger som tidligere nevnt til grunn at det i institusjoner med flere avdelinger skal knyttes krav til bemanning, stabilitet og forutsigbarhet pr. avdeling. Det skal også være stillingsplaner pr. avdeling. Dersom så er tilfelle må dette inngå i grunnlaget for vurderingene av om avdelingen fyller kravet om en stillingsplan som sikrer en faglig forsvarlig drift, herunder forsvarlig omfang av faglig og administrativ ledelse i den enkelte institusjonsavdeling. Direktoratet vil bemerke at det vil kunne være ulike krav til kompetanse i de ulike avdelingene etter ulikt lovverk. Bemanningsplanene per avdeling skal til enhver tid være oppdaterte og reelle, og sikre barnas krav til stabilitet og forutsigbarhet.

Konklusjon

Det er ikke noe absolutt forbud i barnevernloven med tilhørende forskrifter å godkjenne en institusjon som ligger i et bygg som er samlokalisert med institusjoner etter annet lovverk.

En godkjenning av institusjonsavdelinger hvor bygget som skal godkjennes er tenkt å romme plasseringer etter ulike lovverk, for eksempel barnevernloven, helse- og omsorgstjenesteloven eller lov om psykisk helsevern, vil fordre særskilte konkrete vurderinger av om kravet i barnevernloven § 1-4 om krav til forsvarlige tjenester og kvalitetsforskriftens krav er oppfylt, jf. barnevernloven § 5-8 og godkjenningsforskriften § 5.

Etter direktoratets vurdering vil en samlokalisering av barn fra flere målgrupper og lovverk i samme bygg, etter konkrete vurderinger i den enkelte sak, kunne komme i konflikt med kravet til forsvarlige tjenester og kvalitetsforskriftens krav.

Etter en samlet vurdering er direktoratet av den oppfatning at det bør vises varsomhet med å godkjenne en barneverninstitusjonsavdeling samlokalisert i samme bygg som avdelinger for barn fra flere målgrupper og ulike lovverk.

Direktoratet forutsetter at de samme vurderingene må ligge til grunn for kvalitetssikring av statlige institusjoner.

Med hilsen Hanne Knudsen (e.f)
seksjonssjef

Finn Kvåle
seniorrådgiver

Dokumentet er godkjent elektronisk og har derfor ikke håndskrevet signatur.

Kopi til:

• Bufetat, region nord
• Bufetat, region øst
• Bufetat, region Vest
• Bufetat, region Midt-Norge
• Statens helsetilsyn
• Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet
• Landets fylkesmenn