Krav til bemanning og ansattes kompetanse i barneverninstitusjoner – kvalitetsforskriftens § 5

Til: Team Olivia Norge AS

[Barnevernloven 5-10.]

Vår ref: 2017/52018-3

Arkivkode: 31

Dato: 28.04.2017

Team Olivia har barnevernsinstitusjoner i flere av Bufetats regioner. Team Olivia fremholder at for private barneverninstitusjoner er det viktig at myndighetskravene for godkjenning forstås likt, uavhengig av hvilke av Bufetats regioner som institusjonene er lokalisert til. Når én region har en strengere praksis enn andre regioner, kan det medføre merutgifter og gi konkurransemessige negative konsekvenser for de institusjonene som er lokalisert i den regionen det gjelder.

Team Olivia har to problemstillinger om kravene til bemanning som de ber om at Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet avklare.

For det første stilles det spørsmål ved om det er adgang etter regelverket til å stille et krav til en barneverninstitusjon om at det alltid må være to personer på vakt ved hver avdeling, altså et generelt forbud mot alenearbeid i institusjonen. Etter Team Olivias vurdering er en slik forståelse en skjerpet forståelse av kravene sammenlignet med hvordan de blir forstått og praktisert i enkelte regioner. Slik Team Olivia har erfart at praksis, har alenearbeid vært tillatt etter at det er gjennomført en konkret vurdering av risiko og forsvarlighet i det enkelte tilfelle. Elementer i vurderingen har vært risiko knyttet til beboeren, kompetanse, avstand til andre avdelinger, bakvaktsordning og avstand til ledelsen.

For det andre stilles det spørsmål ved om det bør være adgang etter regelverket å stille krav til en barneverninstitusjon om at det skal være faglært personale til stede i alle avdelinger på alle vakter. Slik Team Olivia har forstått det generelle myndighetskravet på dette området, gjelder kravet for hver avdeling og ikke på hver vakt. Det må konkret vurderes hva som er forsvarlig i det enkelte tilfelle for å gi god nok omsorg, eventuelt behandling. Også her vil beboernes behov, tilgjengelighet til bakvakt og ledelse, avstand til andre avdelinger og kompetanse være momenter som må vektlegges. Etter en slik vurdering kan det hende at konklusjonen er at det er nødvendig med faglært personale til stede til enhver tid, men det er etter vårt syn ikke i henhold til praksis å ha et ufravikelig og generelt krav til slik kompetanse på hver vakt.

Rettslige utgangspunkter

Det fremgår av barnevernloven § 1-4 at tjenester og tiltak etter barnevernloven skal være forsvarlige.

I barnevernloven § 5-10 er det hjemmel til å gi forskrifter om hvilke krav som skal stilles til institusjonene, herunder faglige krav og bemanning. Dette for å sikre en forsvarlig standard på de institusjoner som er omfattet av § 5-1.

Departementet har gitt forskrift om krav til kvalitet og internkontroll i barneverninstitusjoner (kvalitetsforskriften). I § 5 er det gitt krav til bemanning og de ansattes kompetanse. Følgende fremgår av første ledd:

«Institusjonen skal ha en stillingsplan som sikrer en faglig forsvarlig drift. Institusjonen skal ha tilsatt personell med tilstrekkelig nivå og bredde i kompetansen sett i forhold til institusjonens målgruppe og målsetting. Institusjonen skal ha en arbeidstidsordning som sikrer kontinuitet og stabilitet for beboerne.»

I brev av 11. februar 2004 (2004-02-11. 713/2004) har BLD gitt presiseringer av regelverket om godkjenning og kvalitetssikring av barnevernsinstitusjoner. Departementet fremholder at regelverket forutsetter at godkjenningsmyndigheten foretar en del skjønnsmessige vurderinger. Det er ikke mulig, og heller ikke ønskelig, å fastsette eksakte rammer for innholdet av de ulike skjønnstemaene. Dette fordi institusjonene er forskjellige, henvender seg til ulike målgrupper med ulike behov og samlet sett skal gi et differensiert omsorgs- og behandlingstilbud. Regionene må derfor alltid foreta konkrete vurderinger i forhold til hver enkelt institusjon. Eksempelvis vil hva som kan anses som "tilstrekkelig nivå og bredde i kompetansen" i kvalitetsforskriften måtte vurderes konkret i forhold til den enkelte institusjons målsetting, målgruppe, metodikk m.m.

Departementet fremholder videre at samtidig er det viktig at like tilfeller behandles likt, og at regionene forstår og praktiserer regelverket på samme måte. I forbindelse med søknadsbehandlingen kan det oppstå spørsmål av prinsipiell og generell karakter. For å sikre en mest mulig ensartet praksis på landsbasis, er det viktig at regionene i slike tilfeller tar spørsmålene opp med direktoratet på generelt grunnlag. Gjennom dette vil en del mer prinsipielle spørsmål bli nærmere avklart.

I samme brev har departementet gitt presiseringer av kravene i kvalitetsforskriftens § 5, her fremkommer følgende:

«Det er viktig at institusjonene har en bemanning og et kompetansenivå som sikrer faglig forsvarlig drift sett i forhold til institusjonens målgruppe og målsetting. Kompetansenivået og -bredden må være i samsvar med institusjonens faglige metoder. Utover sosialfaglig/barnevernfaglig kompetanse må institusjonen også ha den spesialkompetanse som målgruppe, målsetting eller metodikk tilsier.»

Departementet har også gitt merknader til kvalitetsforskriften i rundskriv av 27. oktober 2003. Av merknadene til § 5 fremkommer følgende:

«Bestemmelsen fastsetter ingen minstenormer for antall ansatte ved institusjonene eller for de ansattes utdanning eller kompetanse. Dette må ses i sammenheng med at institusjonene er svært ulike, ikke minst når det gjelder målgruppe og målsetting, og at kravene til institusjonene må avspeile dette også når det gjelder bemanning og kompetanse. Det vil være opp til regionene å vurdere og ta stilling til om den enkelte institusjons stillingsplan og de ansattes samlede kompetanse- og utdanningsnivå er tilstrekkelig og faglig forsvarlig sett i forhold til institusjonens målgruppe og målsetting. Dette innebærer at regionene kan stille ulike og/eller strengere krav til noen institusjoner enn til andre.»

I brev av 20.02.07 fra Bufdir har vi redegjort for vår oppfatning av hvordan regelverket bør anvendes når det gjelder kravene til de ansattes kompetanse i barneverninstitusjoner. Her fremkommer følgende:

«For å ha tilstrekkelig nivå i kompetansen kreves det etter direktoratets oppfatning som et utgangspunkt at institusjoner skal tilstrebe å ha en bemanning hvor opp mot 50 % av de ansatte har barnevernfaglig og/eller sosialfaglig kompetanse. Kravet om opp mot 50 % med barnevernfaglig og/eller sosialfaglig kompetanse gjelder på hver enkelt avdeling. Dette er en praksis som regionene i all hovedsak har lagt til grunn, og som direktoratet har opprettholdt i avgjørelsene i klagesaker.»

«Behovet for kompetanse må vurderes konkret for hver enkelt institusjon blant annet i forhold til institusjonenes målgruppe og målsetting/metodikk. Dette innebærer at regionene etter en konkret vurdering kan stille ulike og/eller strengere krav til noen institusjoner enn til andre. Det er etter direktoratets oppfatning verken hensiktsmessig eller ønskelig å utarbeide en uttømmende liste over hvilke typer utdanninger eller videreutdanninger som bør godkjennes som faglig relevant kompetanse.»

Direktoratet har i brevet også presisert hva vi legger til grunn at faller inn under barnevernfaglig og/eller sosialfaglig kompetanse.

I brev av 14. november 2014 fra Bufdir (2014/63592-1) legger vi til grunn at føringen om at institusjoner skal tilstrebe en bemanning hvor opp mot 50 prosent av de ansatte har barnevernfaglig og/eller sosialfaglig utdanning for å ha et tilstrekkelig nivå i kompetansen", gjelder hver enkelt avdeling.

I brevet fremholder vi videre følgende:

«Det følger av barnevernloven § 1-4 at tjenester og tiltak etter loven skal være forsvarlige. Videre følger det av kvalitetsforskriften § 5 at barnevernsinstitusjoner skal ha en stillingsplan som sikrer forsvarlig drift. Selv om 50 % kravet gjelder pr avdeling, må regionene sikre at det er forsvarlig bemanning og tilstrekkelig nivå i kompetansen ved hvert skift. Kravet til bemanning og kompetanse må videre avspeile institusjonens målgruppe og målsetting. Dette innebærer at regionene kan stille ulike og/eller strengere krav til noen institusjoner enn andre.»

I lovtolkning i brev av 9. september 2015 fra Bufdir (2014/63592-4) presiseres nærmere hva som, innenfor gjeldende regelverk, er å forstå som faglig forsvarlig bemanning på natt, og innholdet i kravet til internkontroll:

«Dagens regelverk gir ingen klare rammer for bemanningstetthet på natt. Direktoratet legger til grunn at saken omhandler forståelse og praktisering av hva som ligger i kravet til forsvarlige tjenester, jf. barnevernloven § 1-4 og kravet i kvalitetsforskriften § 5 om at institusjonen skal ha en stillingsplan som sikrer faglig forsvarlig drift, samt kvalitetsforskriftens krav til internkontroll.

Direktoratet legger til grunn at institusjonen skal ha en stillingsplan som til enhver tid sikrer faglig forsvarlig drift. Dette innebærer at det til enhver tid må være forsvarlig bemanning sett i forhold til institusjonens målgruppe, målsetting og metodikk.

Barneverninstitusjoner er heldøgns omsorgstjenester, som innebærer at institusjonene også har omsorgsansvar for barna om natten. I vurderingen om hva som er forsvarlig bemanning, skal det legges vekt på hensynet til at tjenestene skal være trygge og sikre både for barn og ansatte.

Institusjonen skal til enhver tid kunne begrunne valg av bemanningstetthet, også på natt. Direktoratet legger til grunn at kravet til internkontroll medfører at institusjonene med utgangspunkt i det enkelte barns og gruppens samlede behov, må foreta jevnlige risikovurderinger av hva som er forsvarlig bemanning på natt. Dette vil for eksempel gjelde hver gang det kommer et nytt barn til institusjonen. Dette forutsetter at institusjonen har et system for å foreta slike jevnlige risikovurderinger av hva som er forsvarlig bemanning på natt. Både barnas og ansattes behov for sikkerhet skal veie tungt i risikovurderingene.

I vurderingen av hvilke bemanningstetthet institusjonen skal ha på natt må institusjonen foreta enrisikovurdering der blant annet følgende temaer kan inngå:

• Barnas psykiske og fysiske helse
• Om barn har søvnproblemer, som nødvendiggjør voksenkontakt på natt
• Om det er risiko for bruk av vold, utagering, kriminalitet og eller rusproblematikk
• Om det er fare for at barn rømmer

Som det fremgår av kvalitetsforskriftens § 13 må internkontrollen dokumenteres. Direktoratet legger til grunn at regionalt nivå i Bufetat og Oslo kommune ved godkjenning, kvalitetssikring og etterfølgende kontroll, må kontrollere at institusjonen har en stillingsplan som til enhver tid sikrer faglig forsvarlig drift, og at institusjonen har tilfredsstillende systemer for å foreta jevnlige risikovurderinger av hva som er forsvarlig bemanning på natt.»

Det fremgår av barnevernloven § 5-8 at private institusjoner bare kan benyttes for barn som omfattes av loven dersom institusjonen eller senteret er godkjent av regionalt nivå i Barne-, ungdoms- og familieetaten. Institusjonen eller senteret kan bare godkjennes dersom det drives i samsvar med denne loven og de forskrifter som gjelder for den, og ellers drives på en forsvarlig måte. Det fremgår videre av godkjenningsforskriften § 5 bokstav b at det også er en forutsetning for godkjenning at institusjonen tilfredsstiller vilkår stilt i eller med hjemmel i annen lovgivning.

Direktoratet vil bemerke at arbeidsmiljøloven gjelder for alle ansatte i både private og statlige barneverninstitusjoner. Arbeidsmiljøloven har blant annet som målsetting å gi de ansatte full trygghet mot fysiske og psykiske skadevirkninger. Arbeidsmiljøloven § 4-1 stiller generelle krav til arbeidsmiljøet. Det fremgår av § 4-1 (3) at arbeidsgiver skal vurdere om det er «særlig risiko knyttet til alenearbeid. Tiltak som er nødvendig for å forebygge og redusere eventuell risiko ved alenearbeid skal iverksettes, slik at lovens krav til et fullt forsvarlig arbeidsmiljø ivaretas.» Det følger av § 4-3 (4) at «arbeidstaker skal, så langt det er mulig, beskyttes mot vold, trusler og uheldige belastninger som følge av kontakt med andre.»

Krav om internkontroll i institusjonen er i tillegg til i kvalitetsforskriften kap. 2 også regulert i arbeidsmiljøloven og forskrift om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheten (12. juni 1996 nr. 1127).

Arbeidstilsynet gjennomførte i 2016 tilsyn i barneverninstitusjoner med forebygging av vold og trusler som overordnet tema⁽¹⁾. Det er gitt pålegg knyttet til mangler ved risikovurdering av alenearbeid til en rekke barnevernsinstitusjoner. Erfaringene fra tilsynene tilsier at institusjonene har et bevisst forhold til at alenearbeid forekommer, men ikke nødvendigvis til hvilken risiko det kan medføre. Ved flere institusjoner er det funnet avvik knyttet til systematisk kartlegging og risikovurdering av alenearbeid. Det er dels avdekket alenearbeid som ikke har vært tilstrekkelig risikovurdert og som overses som en potensiell risiko, som å være alene på nattevakt, bilkjøring, enkeltvakter i døgnet med kun én person på jobb. Tilsvarende også arbeid som utføres alene uten kolleger i umiddelbar nærhet selv på tidspunkt der flere ansatte er på jobb, f.eks. hvor deler av gruppa er på tur, bygningsmessige forhold gjør at man i realiteten er alene i arbeidssituasjon e.l. Det fremkommer i tilsyn at alenearbeid i noen tilfeller er ønskelig ut fra et miljøterapeutisk perspektiv. Det pekes også på at det kan være provoserende for enkelte beboere når det er mer enn én ansatt tilstede. Videre kom det frem i tilsyn at alenearbeid vanskelig kan unngås med grunnbemanningen og at alenearbeid i enkelte institusjoner er lagt inn i turnusen.

Det er et grunnleggende prinsipp i forvaltningsretten at like tilfeller skal behandles likt.

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratets vurderinger

Direktoratet vil bemerke at det det ikke er et absolutt og generelt krav i regelverket om at institusjoner alltid må ha to personer på vakt ved hver avdeling, altså et generelt forbud mot alenearbeid. Det er heller ikke et absolutt og generelt krav i regelverket om at det skal være faglært personale til stede i alle avdelinger på alle vakter.

Direktoratet vil allikevel bemerke at det etter en forsvarlighetsvurdering ofte vil kunne stilles krav om flere personer på vakt ved hver avdeling og faglært personale til stede i alle avdelinger på alle vakter, på grunnlag av en konkret vurdering blant annet av institusjonens målgruppe, målsetting, metoder og beboersammensetning til enhver tid. Direktoratet viser blant annet til ovennevnte brev av 11. februar 2004 hvor departementet fremholder at regelverket forutsetter at godkjenningsmyndigheten foretar en del skjønnsmessige vurderinger. Det er ikke mulig, og heller ikke ønskelig, å fastsette eksakte rammer for innholdet av de ulike skjønnstemaene. Dette fordi institusjonene er forskjellige, henvender seg til ulike målgrupper med ulike behov og samlet sett skal gi et differensiert omsorgs- og behandlingstilbud. Regionene må derfor alltid foreta konkrete vurderinger i forhold til hver enkelt institusjon. Eksempelvis vil hva som kan anses som "tilstrekkelig nivå og bredde i kompetansen" i kvalitetsforskriften måtte vurderes konkret for den enkelte institusjons målsetting, målgruppe, metodikk m.m. Dette innebærer at regionene kan stille ulike og/eller strengere krav til noen institusjoner enn til andre. Departementet fremholder videre at samtidig er det viktig at like tilfeller behandles likt, og at regionene forstår og praktiserer regelverket på samme måte.

Når det gjelder vurderinger av innholdet av kravet forsvarlig bemanning, ut over dette, viser vi særlig til direktoratets lovtolkning i brev av 9. september 2015 samt resultatene fra Arbeidstilsynets tilsyn i barneverninstitusjoner etter arbeidsmiljøloven gjennomført i 2016, omtalt ovenfor.

Med hilsen

Anders Henriksen (e.f)
Seksjonssjef

Finn Kvåle
seniorrådgiver

Dokumentet er godkjent elektronisk og har derfor ikke håndskrevet signatur.

Kopi til:

• Bufetats regioner
• Oslo kommune
• landets fylkesmenn
• Statens helsetilsyn
• Sentralenheten for fylkesnemndene
• BLD

Referanser

1. http://www.arbeidstilsynet.no/binfil/download2.php?tid=260591