Krav til definert målgruppe i barneverninstitusjoner

Vår ref: 2024/62711-1
Arkivkode: 3.6.1
Dato: 05.12.2024

Det er fra flere hold reist spørsmål om gjeldende regelverk åpner for at én og samme målgruppe kan omfatte barn med ulike plasseringshjemler. En slik åpning i regelverket vil bety at én og samme institusjonsavdeling kan ta inn barn med ulike plasseringsgrunnlag til samme tid.

Etter dagens praksis er institusjonstilbudet funksjonsdelt mellom akutt, omsorg og behandling med utgangspunkt i plasseringsgrunnlagene i barnevernsloven. Innenfor de tre kategoriene har Bufetat og Barne- og familieetaten i Oslo kommune valgt å inndele sitt tilbud på ulik måte. Bufetats inndeling er faglig begrunnet i kunnskapsgrunnlag fra 2010⁽¹⁾.

Når institusjonens/institusjonsavdelingens målgruppe skal beskrives i institusjonsplanen, refereres det på samme måte til plasseringshjemler etter barnevernsloven⁽²⁾, slik at det i en målgruppe kun inngår ett plasseringsgrunnlag (akutt, omsorg eller behandling).

I tillegg til å referere til plasseringshjemler, utdypes målgruppen ved kriterier som alder, eventuelle spesielle problemområder og i noen tilfeller kjønn⁽³⁾.

Ved godkjenning av institusjoner og avdelinger er det praksis for å skille mellom
plasseringsgrunnlagene akutt, omsorg og behandling. Det er åpnet for å godkjenne én og samme institusjonsavdeling for flere plasseringsgrunnlag, under forutsetning om at avdelingen ikke tar inn barn med ulikt plasseringsgrunnlag til samme tid.

Direktoratet ønsker å gi en avklaring av regelverket på dette området. I denne uttalelsen gir vi en avklaring av hvordan kravet til definert målgruppe i barnevernsloven § 10-15 andre ledd skal forstås.

Det rettslige grunnlaget

Barnevernsinstitusjonens ansvar for forsvarlig omsorg og behandling
Barnevernsinstitusjonen skal gi barn som oppholder seg på institusjonen forsvarlig omsorg og behandling, jf. barnevernsloven § 10-1.

Når barn bor på institusjon, skal de ansatte på institusjonen gi barnet omsorg i foreldrenes sted. Dette gjelder uavhengig av grunnlaget for plasseringen. Institusjonen kan begrense barnets rettigheter når det er nødvendig for å gi forsvarlig omsorg ut fra barnets alder og modenhet, jf. § 10-2 tredje ledd. Forsvarlig omsorg innebærer blant annet å gi barnet vern og beskyttelse, tydelige rammer for å sikre trygghet og god
utvikling, hindre at barnet får kontakt med negative miljøer og hindre at barnet skader seg selv og andre. Hva som ligger i forsvarlig omsorg og beskyttelse må vurderes individuelt og vil blant annet avhenge av det enkelte barns alder og modenhet, og barnets særlige behov. Barnets beste skal ligge til grunn for utøvelsen
av omsorg og beskyttelse, jf. barnevernsloven § 1-3. Begrensninger ut fra omsorgsansvaret må være innenfor det som er allment akseptert i oppdragelsen av barn i lys av barnets alder og modenhet⁽⁴⁾.

Departementet uttaler følgende i forarbeidene⁽⁵⁾; «at institusjonen skal gi barnet forsvarlig behandling gjelder for barn i atferdsinstitusjoner». Institusjonen skal gi forsvarlig omsorg og behandling til barn som har vist alvorlige atferdsvansker ved alvorlig eller gjentatte lovbrudd, problematisk bruk av rusmidler eller annen utpreget normløs atferd, jf. barnevernsloven § 6-1, § 6-2 eller § 4-4.⁽⁶⁾ Etter barnevernsloven § 10-9 er det utvidet adgang til å gjøre innskrenkninger i barnets rettigheter (bevegelsesfrihet, samvær og bruk av elektroniske kommunikasjonsmidler) når grunnlaget for opphold er §§ 4-4, 6-1 eller 6-2. Innskrenkninger må, ifølge forarbeidene, knyttes til barnets særlige utfordringer som ligger til grunn for behandlingen barnet skal få på institusjonen. Formålet med oppholdet vil være å beskytte barnet, behandle, forebygge ytterligere problemutvikling og bidra til positiv endring.⁽⁷⁾ Barnevernsloven § 10-9 hjemler inngrep i barnets integritet, som kan komme i tillegg til de begrensninger som kan fastsettes ut fra omsorgsansvaret.

Godkjenning av barnevernsinstitusjoner

Enhver barnevernsinstitusjon skal være godkjent av Barne-ungdoms- og familieetaten, jf. barnevernsloven § 10-15 første ledd. I Oslo kommune ivaretas etatens oppgaver av kommunen, jf. § 16-6. Barn og unge kan bare gis opphold i en institusjon som er godkjent, jf. kvalitets- og godkjenningsforskriften § 3.

En barnevernsinstitusjon kan godkjennes bare dersom den drives i samsvar med barnevernsloven med forskrifter, og ellers drives på forsvarlig måte, jf. barnevernsloven § 10-17 andre ledd første punktum. Godkjenningen skal gjelde for bestemte målgrupper, jf. § 10-17 andre ledd.

Det følger av forarbeidene at § 10-17 annet ledd også omfatter Barne-, ungdoms- og familieetatens plikt til å utpeke hvilke institusjoner som kan ta imot barn med alvorlige atferdsvansker etter barnevernsloven § 6-1 og § 6-2.⁽⁸⁾ Barneverns- og helsenemnda kan etter § 6-2 treffe vedtak bare dersom institusjonen faglig og materielt er i stand til å tilby barnet forsvarlig hjelp, og institusjonen skal være godkjent av Barne-, ungdoms- og familieetaten til å ta imot barn på grunnlag av denne bestemmelsen. Nemnda kan i vedtaket sette krav til plasseringstedet, og skal forelegges saken på nytt dersom barnet ikke kan plasseres som forutsatt i vedtaket, jf. §§ 6-2 og 5-3 annet ledd⁽⁹⁾. Siden nemndas § 6-2-vedtak er særskilt knyttet opp mot én spesifikk institusjon, kan ikke barnet flytte til en ny institusjon, uten at saken legges frem for nemnda på
nytt.

Barnevernsinstitusjoner kan bestå av flere institusjonsavdelinger. Dersom en institusjonsavdeling utfører selvstendige faglige og administrative oppgaver, må den ha egen godkjenning, jf. § 10-17 tredje ledd og kvalitets- og godkjenningsforskriften § 3 femte ledd.

Ved godkjenning kan tett geografisk konsentrasjon av institusjoner inngå som et moment i vurderingen av om institusjonen kan gi barn forsvarlig omsorg og behandling, jf. kvalitets- og godkjenningsforskriften § 3 tredje ledd. Forarbeidene⁽¹⁰⁾ påpeker at det er et grunnleggende utgangspunkt at barn i barnevernsinstitusjoner skal leve så normalt som mulig, med positive nettverk og gode tilbud fra andre
tjenester. Dersom den geografiske konsentrasjon av institusjoner blir for tett, kan dette skape et nærmiljø som både gir risiko for negativ læring, og som kan vanskeliggjøre forutsetningene for gode nettverk. Den geografiske konsentrasjonen av institusjoner kan derfor i enkelte tilfeller være et moment i den samlede vurderingen av om institusjonen kan gi barna forsvarlig omsorg og behandling, og av om institusjonen
drives forsvarlig.

Ny godkjenning kreves ved omlegging og utvidelse av institusjonens virksomhet og ved flytting av institusjonen, jf. kvalitets- og godkjenningsforskriften § sjette ledd. Det må fremmes ny søknad om godkjenning før det foretas vesentlige endringer av virksomheten, jf. kvalitets- og godkjenningsforskriftens § 5 fjerde ledd.

Krav til barnevernsinstitusjoner

Institusjonen skal ha en definert målgruppe og et formulert mål for sin faglige virksomhet. Institusjonen skal anvende metoder som er faglig og etisk forsvarlige og tilpasset institusjonens målgruppe og målene for institusjonens virksomhet, jf. barnevernsloven § 10-15 første og andre ledd.

Det er presisert i forarbeidene at en institusjon kan bestå av flere avdelinger med ulike målgrupper, og at formålet med bestemmelsen ikke er å definere hva som utgjør en målgruppe eller i hvilken grad tilbudet skal differensieres. Hva som utgjør en forsvarlig og hensiktsmessig målgruppe, er en faglig vurdering som må baseres på oppdatert kunnskap og erfaring.⁽¹¹⁾ Videre fremgår det av forarbeidene at differensiering
mellom ulike målgrupper skal bidra til å sikre samsvar mellom barnas behov og den faglige innretningen på tiltaket.⁽¹²⁾

Institusjonen må være fysisk utformet og materielt utstyrt slik at institusjonen kan gi barn innenfor institusjonens målgruppe forsvarlig omsorg og behandling og nå målene for sin virksomhet, jf. kvalitets- og godkjenningsforskriftens § 8 første ledd. Når institusjonen består av institusjonsavdelinger som krever egen godkjenning, skal avdelingene være lokalisert på en måte som hindrer negativ læring mellom målgruppene, jf. kvalitets- og godkjenningsforskriften § 8 annet ledd.

Barnevernsloven stiller også krav til at de ansattes kompetanse skal samsvare med institusjonens målgruppe og målsetting. Institusjonen skal ha ansatte med tilstrekkelig nivå og bredde i kompetansen ut fra institusjonens målgruppe og målsetting, jf. § 10-16 første ledd og kvalitets- og godkjenningsforskriften § 9.

Barne-, ungdoms- og familiedirektoratets vurdering

Kan en målgruppe omfatte barn med ulike plasseringsgrunnlag?

Barnevernsloven stiller krav om at den enkelte barnevernsinstitusjon skal ha en definert målgruppe og et formulert mål for sin faglige virksomhet, jf. barnevernsloven § 10-15 annet ledd.

Det følger av forarbeidene 13 til § 10-15 at bestemmelsen ikke tar sikte på å definere hva som utgjør en målgruppe eller i hvilken grad tilbudet skal differensieres. Hva som utgjør en forsvarlig og hensiktsmessig målgruppe er, i henhold til forarbeidene, en faglig vurdering som må baseres på oppdatert kunnskap og erfaring. Differensiering mellom ulike målgrupper skal bidra til å sikre samsvar mellom barnas behov og den faglige innretningen på tiltaket.

Bufdir vurderer at regelverket ikke er til hinder for at barn med ulike plasseringsgrunnlag kan inngå i samme målgruppe og oppholde seg samtidig på én og samme institusjonsavdeling, dersom de ut fra en faglig vurdering anses å ha behov for den samme faglige innretningen på tiltaket. Det konkrete tilbudet skal tilpasses det enkelte barns behov.

De faglige vurderingene som ligger til grunn for dagens praksis, hvor institusjonstilbudet er funksjons- og målgruppedifferensiert mellom akutt, omsorg og behandling (behandling lav, behandling høy og rus), ble gjort i 2010. Gjennomgang av ny kunnskap har vist at mange barn med ulike plasseringsgrunnlag har lignende utfordringer og behov. Barn som har opphold i institusjon etter vedtak som følge av alvorlige atferdsvansker kan ha vært utsatt for alvorlig omsorgssvikt, og barn som har opphold i institusjon etter vedtak om hjelpetiltak eller omsorgsovertakelse kan ha betydelige atferdsvansker. Unge som har atferdsproblemer eller som har opplevd omsorgssvikt har en særlig risiko for rusproblematikk (Heradstveit, et al., 2018; 35(5)). Dette betyr at barn som har opphold etter vedtak om hjelpetiltak eller omsorgsovertakelse kan ha behov som har likhetstrekk med barn som har vedtak om opphold på grunnlag av alvorlige atferdsvansker, og at barn i institusjon, uavhengig av plasseringsgrunnlag, kan ha store omsorgsbehov.

Faglige vurderinger kan derfor tilsi at barn, selv med ulikt plasseringsgrunnlag, kan ha behov for den samme faglige innretningen i tiltaket, når det gjelder faglige metoder, kompetanse hos ansatte, bemanningstetthet og fysisk utforming av bygg (robusthet og fleksibilitet) mv.

Etter barnevernsloven § 6-2 tredje ledd kan barneverns- og helsenemnda kun fatte vedtak etter § 6-2 om behandling for alvorlige atferdsvansker dersom nemnda vurderer at institusjonen er faglig og materielt i stand til å tilby barnet forsvarlig hjelp, og institusjonen må være godkjent av Bufetat for å ta imot barn på grunnlag av vedtak etter § 6-2. Ut fra nevnte forarbeider og oppdatert fagkunnskap, er vår vurdering at
bestemmelsen ikke er til hinder for at en institusjonsavdeling kan være godkjent for en målgruppe som både omfatter barn som er plassert etter § 6-2 og barn som har opphold etter andre plasseringshjemler, for eksempel § 5-1 om omsorgsovertakelse. Dette forutsetter at barna, selv om de har opphold på ulikt hjemmelsgrunnlag, faglig vurderes å ha samme behov for eksempel når det gjelder faglige metoder, kompetanse hos ansatte, bemanningstetthet og fysisk utforming av bygg m.v.

Kravet om at institusjonen skal ha et formulert mål for sin faglige virksomhet

Kravet i barnevernsloven § 10-15 om at institusjonen må ha et formulert mål for sin faglige virksomhet, innebærer at det må beskrives hva som er institusjonens målsetting med institusjonsoppholdet, for eksempel omsorg og beskyttelse, observasjon, undersøkelse eller behandling. Det må også beskrives hvordan institusjonen skal oppnå målsettingen.

Det er nær sammenheng mellom institusjonens definerte målgruppe og formulerte målsetting. Det må være samsvar mellom barnas behov, institusjonens målsetting og de faglige metodene som benyttes. Dersom institusjonens målgruppe skal omfatte barn med ulike plasseringsgrunnlag, for eksempel både § 5-1 og § 6-2, må de formulerte målene kunne romme at institusjonen både skal gi tilbud til barna på
omsorg og til barna som er til behandling for alvorlige atferdsvansker. De formulerte målene for institusjonens faglige virksomhet må ta høyde for at barnevernsloven har noen særregler som kun gjelder for barn som har opphold i institusjon på grunnlag av plasseringshjemlene § 6-1, § 6-2 og § 4-4. Barna skal ha forsvarlig behandling for alvorlige atferdsvansker og det er kun hjemmel for å benytte innskrenkninger
etter barnevernsloven § 10-9 for barn med opphold etter disse plasseringshjemlene. Direktoratet kan ikke se at det er rettslige hindringer for at en institusjon formulerer flere målsettinger dersom målgruppens behov tilsier det, hvis det kan begrunnes faglig at barna inngår i samme målgruppe fordi de ellers har behov for den samme faglige innretningen i tiltaket.

Institusjonens tilbud må uansett tilpasses det enkelte barns fortløpende behov under oppholdet. Hvert enkelt barn har krav på et forsvarlig institusjonstilbud, jf. barnevernsloven § 1-7. Hva som er forsvarlig omsorg og beskyttelse må vurderes individuelt og vil blant annet avhenge av det enkelte barns alder og modenhet og særlige behov, jf. § 10-1.

Faglige vurderinger av forsvarlighet og fare for negativ læring basert på oppdatert kunnskap

Institusjonens definerte målgruppe og formulerte målsetting må fremgå tydelig i institusjonsplanen. Institusjonens målgruppe kan beskrives ut fra hvilke utfordringer og behov barna i målgruppen har. Her vil problemområder og grad av problembelastning, alder og kjønn være relevant.

Hvis en målgruppe skal kunne omfatte barn med ulike plasseringsgrunnlag, forutsetter det at målgruppen er forsvarlig slik den er definert, og at institusjonen gjennom fysisk utforming og miljøterapeutiske tiltak kan motvirke eller redusere risiko for negativ læring til et forsvarlig nivå, jf. barnevernsloven § 1-7.

Institusjonen må være i stand til å sikre stabilitet og trygghet for alle barna som er på institusjonen. Sammensetningen av barn i målgruppen må kunne begrunnes faglig, både at det er forsvarlig at barn med ulike kombinasjoner av utfordringer er på samme institusjonsavdeling, og at barn med ulik problembelastning innen målgruppen er forsvarlig. Vurdering av risiko for, og konsekvenser av negativ læring mellom barn i målgruppen må også inngå i begrunnelsen. Utviklingen av digitale medier har ført til
at geografisk avstand har begrenset eller liten effekt når det gjelder å redusere risiko for negativ læring mellom barn. Utsatte barn og unge benytter digitale kommunikasjonsmidler og sosiale medier hvor de i grupper kommuniserer om rus, vold, kriminalitet, selvskading, spiseforstyrrelser m.v. Denne utviklingen tilsier at andre virkemidler for å redusere risiko og håndtere utfordringer med negativ læring mellom barn er vel så viktig som geografisk avstand. Institusjonen må beskrive hvordan den skal jobbe for å forebygge, fange opp, redusere og håndtere risiko for negativ påvirkning mellom barna i målgruppen, og mellom barna i og utenfor institusjonsavdelingen.

For noen typer problematikk er det kunnskap som tilsier at barna bør inngå i egen målgruppe, herunder ha opphold i egne, spesialiserte tiltak, både av hensyn til å gi disse barna riktig og tilpasset hjelp, og av hensyn til risikoen for negativ påvirkning og negativ utvikling for andre barn som ikke har slik problematikk. Et eksempel på dette er at barn med vedvarende rusmiddelproblemer har behov for spesialisert behandling
for sine rusproblemer og ikke bør bo sammen med barn uten samme utfordringer.

Enkelte ungdommer, for eksempel en del av de som har begått gjentatte og eller alvorlige lovbrudd, kan ha et uttrykk som gjør at det er høy risiko for andre barn og ansattes trygghet og sikkerhet, eller for negativ påvirkning av andre barn. Institusjonen må da ha nødvendige tiltak og en fysisk utforming som sikrer et
trygt, sikkert og stabilt institusjonstilbud.

Et annet eksempel er at kortvarige akuttplasseringer kan medføre at barn blir utsatt for uro i forbindelse med inn- og utskrivinger. Akuttinstitusjoner eller akuttavdelinger som i hovedsak skal ta inn barn i uavklarte situasjoner til opphold av antatt kort varighet, må ha rammer som sørger for at inn- og utflytting av barn til akuttavdelingen ikke påvirker hensynet til ro og stabilitet i de øvrige avdelingene. Det vil kunne være til
barnets beste at det foretas akuttplasseringer direkte i en institusjon hvor det er planlagt et mer varig opphold i påvente av et slikt vedtak i barnevern- og helsenemnda. Ved slike plasseringer må risiko for uro ved inn- og utskrivninger kunne ivaretas på en god måte.

Endring i målgruppe krever ny godkjenning og grundige forsvarlighetsvurderinger ved inntak av enkeltbarn

Dersom målgruppen ved en institusjon skal endres fra å omfatte barn med opphold etter samme plasseringsgrunnlag til å omfatte barn med opphold på ulikt plasseringsgrunnlag, vil det være en endring som innebærer at institusjonen må søke om ny godkjenning, jf. kvalitets- og godkjenningsforskriftens § 3 sjette ledd og § 5 fjerde ledd. Ny godkjenning må være gitt før institusjonen kan ta inn barn med ulikt
plasseringsgrunnlag i én og samme institusjonsavdeling, jf. § 3 første ledd.

Når godkjenning er gitt, må det foretas vurderinger av forsvarlighet og risiko ved hvert enkelt inntak og gjennom hele forløpet for å sikre at den konkrete gruppesammensetningen er forsvarlig. Det er en forutsetning at disse vurderingene dokumenteres.

Med hilsen
Charlotte Stokstad (e.f.), avdelingsdirektør
Hanne Bjørnstad, seniorrådgiver

Dokumentet er godkjent elektronisk og har derfor ikke håndskrevet signatur.

Referanser

1. Rapport fra 2010 om kvalitet i barneverninstitusjoner
2. Barnevernsloven §§ 4-1, 4-2, 4-4 og 4-5 (akutt), §§ 3-2, 5-1 og 3-6 (omsorg) og §§ 6-1 og 6-2 (behandling)
3. Godkjenning og kvalitetssikring av barnevernsinstitusjoner- presisering av regelverket pkt. 3
4. Prop. 133 L s. 316 og Høringsnotat kvalitetsreformen s. 201 og 202
5. Prop. 133 L (2020-2021), merknader til § 10-1, s. 567
6. Prop. 133 L s 329
7. Prop. 133 L (2020-2021), pkt. 16.1.4.11, s 328 flg.
8. Prop 133 L (2020-2021) s. 577
9. HR-2024-430-A
10. Prop 133 L (2020-2021) pkt. 16.3.4 s. 352
11. Prop. 133 L (2020-2021), merknader til § 10-15, s. 576
12. Prop 133 L (2020-2021) s. 342
13. Prop 133 L s. 342 og 576