Døgnbasert utredning i sentre for foreldre og barn av barn som har søsken over 6 år – forespørsel om fortolkning av regelverk

Tolkningsuttalelse fra Barne- og familiedepartementet

• Vår ref: 23/2258
• Dato: 09. januar 2024

Departementet viser til Bufdirs brev 12. juni 2023 med spørsmål om utredninger av omsorgssituasjonen til barn i alderen 0-6 år, også kan omfatte eldre søsken. Det vises også til Bufdirs etterfølgende oversendelse mottatt 12. oktober 2023 vedlagt et brev fra Barne- og familieetaten. Vi beklager at saken har tatt tid.

Bufdir henviser til sin tolkningsuttalelse 29. mars 2023 der det konkluderes med at Bufetats utredning ved døgnopphold i senter for foreldre og barn, ikke kan omfatte eldre søsken. Eldre søsken kan følge med under utredningsoppholdet, men utredningen skal likevel rette seg mot og omhandle foreldrenes omsorgsevne og omsorgsbehovet til barn som er i aldersspennet 0-6 år. Bufdir viser til at ordlyden både i barnevernsloven § 2-3 første og annet ledd og § 16-3 fjerde ledd bokstav a er klar på hvilken aldersgruppe som omfattes og at bestemmelsene ikke skal tolkes utvidende gitt tiltakets inngripende karakter. Det vises videre til at kompetansen som kreves i sentrene er tilpasset barn i den gitte aldersgruppen, og ikke eldre barn. Bufdir viser samtidig til at det under utredningen kan komme frem opplysninger om foreldrenes omsorgsevne som kan være relevante også i en eventuell undersøkelse av omsorgssituasjonen til eldre søsken. Kommunen bestemmer selv hvordan utredningen benyttes.

Departementet går i det følgende inn på spørsmålet om døgnbasert utredning i senter for foreldre og barn kan omfatte eldre medfølgende søsken. Vi går videre inn på spørsmålet om aldersbegrensningen også gjelder for Bufetats tilbud om hjemmebasert eller poliklinisk utredning av omsorgssituasjonen til barn i alderen 0 til 6 år samt særlige spørsmål som gjelder Oslo kommune. Departementet går ikke inn i øvrige spørsmål som fremgår av Bufdirs forsendelse mottatt 12. oktober.

Rettslig grunnlag

Innledning

Tilbudet om utredning av omsorgssituasjonen til barn i alderen 0 til 6 år reguleres i ulike bestemmelser i barnevernsloven. Lovens kap. 1 inneholder grunnleggende bestemmelser blant annet om ivaretakelsen av hensynet til barnets beste, krav til forsvarlighet og minste inngreps prinsipp. Disse omtales ikke særskilt i det følgende. Nedenfor omtales bestemmelser som gjelder barnevernstjenestens rett og plikt til å gjennomføre undersøkelser i lovens kap. 2, krav til kvalitet i tilbudet i lovens kap. 10 og Bufetats oppgaver og ansvar samt særregler for Oslo kommune i lovens kap. 16.

Barnevernslovens regler om undersøkelser

Barnevernsloven § 2-2 regulerer barnevernstjenestens rett og plikt til å gjennomføre undersøkelser. Formålet med undersøkelsen er å vurdere om det er grunnlag for å iverksette tiltak for å ivareta barnets omsorg og beskyttelse. Bestemmelsen gir barnevernstjenesten hjemmel til å undersøke barnets helhetlige omsorgssituasjon og behov. Undersøkelsen skal gjennomføres systematisk og grundig nok til å avgjøre om det er nødvendig å iverksette tiltak etter loven.

En undersøkelse av barnets helhetlige omsorgssituasjon og behov griper inn i barnets og familiens privatliv. Barnevernsloven § 2-2 konkretiserer i liten grad hvilke undersøkelsesaktiviteter som bestemmelsen hjemler. Formålet med undersøkelsen er imidlertid å beskytte barnet, noe som tilsier at det er en vid skjønnsmargin. En undersøkelse omfatter ofte blant annet hjemmeforhold, atferd og emosjonelle behov, helse og utvikling, forhold i barnehage eller skole, fritidsaktiviteter og andre forhold av betydning. Det følger av loven at aktiviteter som igangsettes må være forholdsmessige og ikke mer omfattende enn nødvendig.

Barnevernsloven § 2-2 fjerde ledd åpner konkret for at barnevernstjenesten kan engasjere sakkyndige til å bistå i undersøkelsen, og at barnevernstjenesten kan benytte tilbud om utredning av omsorgssituasjonen til barn i alderen 0 til 6 år jf. § 16-3 fjerde ledd bokstav a. Videre regulerer femte ledd bestemte aktiviteter som foreldrene ikke kan motsette seg, blant annet besøk i hjemmet og at barnevernstjenesten samtaler med barnet i enerom.

En døgnbasert utredning av barnets omsorgssituasjon i et senter for foreldre og barn, har en særskilt hjemmel i § 2-3 første ledd. Adgangen gjelder for barn i alderen 0 til 6 år når det er nødvendig for å avklare om vilkårene for omsorgsovertakelse er til stede, og samtykke foreligger. Det følger av forarbeidene i Prop. 133 L (2020-2021) at bakgrunnen for regelen er at døgnbasert utredning i senter for foreldre og barn er et inngripende tiltak som krever særskilt lovhjemmel, også ved samtykke. Det er således lagt til grunn at den generelle undersøkelsesbestemmelsen i § 2-2 ikke er tilstrekkelig konkret til å hjemle et såvidt inngripende tiltak. Bestemmelsens annet ledd inneholder for øvrig en hjemmel for nemnda til å pålegge slik utredning.

Tilbud i senter for foreldre og barn

Krav til innholdet i tilbudet i senter for foreldre og barn reguleres i barnevernsloven §§ 10-20 og 10-21, med nærmere bestemmelse i forskrift. Blant annet stilles krav om at senteret skal ha tilsatt personell med tilstrekkelig kompetanse ut fra senterets målgruppe og målsetting.

Bufetats oppgaver og ansvar

I henhold til barnevernsloven § 16-3 tredje ledd bokstav a kan Bufetat tilby barnevernstjenesten utredning av omsorgssituasjonen til barn i alderen 0 til 6 år dersom det er stor usikkerhet ved om et barn utsettes for alvorlig omsorgssvikt. Det følger av forarbeidene i Prop. 73 L (2016-2017) at det ble vurdert å være behov for et statlig utredningstilbud for denne målgruppen, for å understøtte kommunens oppgaveutførelse. Det presiseres at tilbudet ikke begrenser kommunens ansvar for å undersøke barnets omsorgsbehov. Videre følger det av loven at det er Bufetat som avgjør om tilbudet til kommunen skal gis i det enkelte tilfellet.

Utredningen gjelder barn i alderen 0 til 6 år dersom det er stor usikkerhet ved om barn utsettes for alvorlig omsorgssvikt. Det fremgår av forarbeidene at målgruppen er gitt fordi det krever særskilt kompetanse å vurdere små barns uttrykk og symptomer, og at kompleksiteten øker dess yngre barna er. Det fremgår samtidig at avgrensningen som gjelder barn i alderen 0 til 6 år ikke skal være til hinder for særskilte løsninger som forhindrer ekskludering av familier med flere barn og hvor noen av barna er eldre. Det konkretiseres ikke hva som menes med særskilte løsninger.

I forarbeidene fremgår det videre at regelen er begrunnet i å gi kommunene størst mulig forutsigbarhet om innholdet i det statlige tilbudet og hvilke barn og familier som bør prioriteres. Det presiseres at tilbudet om utredning må vurderes etter et fritt skjønn ut fra faglige vurderinger, tilgjengelighet og kapasitetsmessige forhold, samt at det vil utarbeides retningslinjer for disse vurderingene. Loven stiller ikke bestemte krav til utredningens form og innhold. Tilbudet kan dreie seg om døgnbaserte utredninger i senter for foreldre og barn, men tilbudet kan også være hjemmebasert eller poliklinisk. Det er Bufetat som avgjør hva slags utredning som tilbys. Det fremkommer videre at utredningen skal resultere i en anbefaling om hvilke tiltak som bør iverksettes overfor barna og familien.

Bufetats økonomiske ansvar følger av barnevernsloven § 16-5, hvor det fremgår at Bufetat kan kreve egenandel av kommunen ved bruk av tilbudet om utredning etter § 16-3 tredje ledd bokstav a.

Særregler for Oslo kommune

I henhold til barnevernsloven § 16-6 gjelder ikke bestemmelsene om Bufetats oppgaver og myndighet for Oslo kommune. I Oslo kommune skal etatens oppgaver og ansvar ivaretas av kommunen. Bestemmelsen ble innført da oppgavene som tidligere var lagt til fylkeskommunen, ble overført til staten i 2004. Oslo kommune beholdt da de oppgavene den hadde ansvar for som fylkeskommune. Skillet mellom statlig og kommunalt ansvar for oppgaver etter barnevernsloven gjelder derfor ikke for Oslo, som har et helhetlig ansvar for barnevernet. I Prop. 73 L (2016-2017) presiseres følgende i kap. 5.4.1. «I Oslo kommune ivaretas Bufetats oppgaver og myndighet av kommunen. Dette innebærer at forslagene om endringer i ansvarsdelingen mellom kommunen og Bufetat ikke har betydning for Oslo kommune. Øvrige forslag gjelder for Oslo kommune.»

Departementets vurdering

1. Døgnbasert utredning av omsorgssituasjonen til barn i alderen 0 til 6 år – barnevernsloven § 2-3

Barnevernsloven § 2-3 første ledd gir hjemmel til å vedta døgnbasert utredning når det er nødvendig for å avklare om vilkårene for omsorgsovertakelse er til stede. Hjemmelen er tatt inn i kapittel 2 fordi slik utredning vanligvis gjennomføres i en undersøkelsesfase. Slik utredning vil også kunne være aktuelt hvis det er iverksatt hjelpetiltak i hjemmet, og der barnevernstjenesten vurderer om det behov for mer inngripende tiltak. Departementet legger til grunn at utredning etter barnevernsloven § 2-3 første ledd uansett må anses som en del av en undersøkelse etter § 2-2 og blant annet gjennomføres innen fristene etter annet ledd.

Hjemmelen er begrunnet i utredningens inngripende karakter og gjelder barn innenfor en definert aldersgruppe. Forarbeidene til § 2-3 første ledd er knappe. Hva som menes med «inngripende karakter» må imidlertid forstås i lys av forarbeidene til bestemmelsens annet ledd som gir hjemmel til å pålegge slik utredning. Videre må bestemmelsen ses i sammenheng med forarbeidene til barnevernsloven §16-3 tredje ledd, som angir rammene for Bufetats tilbud om slik utredning.

Når det gjelder utredningens inngripende karakter, viser departementet til prop. 133 L (2020-2021) der det uttales at pålagt utredning i senter for foreldre og barn griper inn i kjernen av retten til familieliv og privatliv. Etter departementets vurdering gjelder dette også ved samtykke, både fordi familien flytter ut av sitt hjem og fordi de er utsatt for observasjon over flere døgn. Videre innebærer utredningen inngående vurderinger av foreldrenes omsorgsevne og relasjon til det enkelte barnet. Etter departementets vurdering tilsier dette at ordlyden ikke kan tolkes utvidende med hensyn til hvilken aldergruppe hjemmelen omfatter.

Forutsetningen om at eldre søsken kan følge med familien, følger av Prop. 73 L, og må ligge til grunn. Eldre barn vil også kunne påvirke foreldrenes evne til å ivareta omsorgen for de yngre barna. Slik sett vil også foreldrenes ivaretakelse av eldre medfølgende søsken kunne være direkte relevante for utredningen av omsorgssituasjonene til barna i alderen 0-6 år. Departementet legger derfor til grunn at eldre medfølgende søsken også kan omfattes av utredningen i den grad det er nødvendig for å undersøke de yngre barnas helhetlige omsorgssituasjon og behov. Utredningen kan imidlertid ikke rettes mot omsorgssituasjonen til de eldre medfølgende søsknene, og anbefalingen om videre tiltak kan ikke gjelde disse barna. En slik utvidelse ville kreve særskilt hjemmel.

Departementet er på denne bakgrunn enig med Bufdir i at ordlyden i § 2-3 ikke kan tolkes utvidende slik at utredningen også retter seg mot eldre søsken. Tilsvarende må gjelde dersom slik utredning pålegges, jf. § 2-3 annet ledd. Dette gjelder uavhengig av om tilbudet (privat eller offentlig) gis av Bufetat eller av Oslo kommune. For Bufetats tilbud følger aldersbegrensningen også av barnevernsloven §16-3 tredje ledd, se nedenfor i pkt. 2.

I praksis kan barnevernstjenesten ha åpnet undersøkelse også av omsorgssituasjonen for de eldre barna. Barnevernstjenesten må ivareta sitt ansvar for undersøkelsen av de eldre barna selv om familien oppholder seg i et senter for foreldre og barn. En undersøkelse av barnets helhetlige omsorgssituasjon og behov vil blant annet kunne kreve kontakt med skole, fritidstilbud samt barnets nettverk og sosiale relasjoner for øvrig.

Slik Bufetat skriver i sitt brev, vil det gjennom den døgnbaserte utredningen av yngre søskens helhetlige omsorgssituasjon, kunne komme frem opplysninger om foreldrenes omsorgsevne som kan være relevant ved vurderingen av omsorgssituasjonen for de eldre barna. Barnevernstjenesten avgjør selv hvordan de vil bruke utredningsrapporten fra senteret.

2. Nærmere om Bufetats tilbud jf. barnevernsloven § 16-3 fjerde ledd bokstav a

Det følger av barnevernsloven § 16-3 tredje ledd bokstav a at Bufetat kan tilby utredning av omsorgssituasjonen til barn i alderen 0 til 6 år dersom det er stor usikkerhet ved om barn utsettes for alvorlig omsorgssvikt. Bufetats tilbud kan enten omfatte døgnbasert utredning i senter for foreldre og barn, eller poliklinisk eller hjemmebasert utredning.

Barnevernsloven § 16-3 tredje ledd bokstav a rammer inn Bufetats tilbud overfor kommunene og legger også føringer for Bufetats prioritering av ressurser. I tillegg skal senterets personell ha kompetanse ut fra målsettingen som er utredning av barn i alderen 0 til 6 år.

Som det fremgår av pkt. 1, er aldersgrensen i barnevernsloven § 2-3 uansett til hinder for at Bufetats døgnbaserte utredningstilbud i senter for foreldre og barn direkte kan være rettet mot barn som er eldre enn den definerte målgruppen.

3. Særlig om Oslo kommune

Oslo kommune har et helhetlig ansvar for barnevernet, og det er derfor ikke behov for å skille mellom hvilke oppgaver hhv statlig og kommunalt barnevern skal utføre og hva slags ansvar som skal gjelde i grenseflaten mellom forvaltningsområdene. Oslo kommune står som utgangspunkt fritt til å organisere sine oppgaver på den måten de finner hensiktsmessig. Anvendt på reglene om utredning av omsorgssituasjonen for barn i alderen 0 til 6 år, innebærer dette at reglene om rammene for Bufetats tilbud i barnevernsloven § 16-3 tredje ledd bokstav a og tilhørende bestemmelse om økonomisk ansvar i § 16-4 ikke gjelder for Oslo kommune. De øvrige bestemmelsene gjelder imidlertid for Oslo. Som det fremgår av pkt.1, gjelder aldersgrensen i § 2-3 for døgnbasert utredning i senter for foreldre og barn i Oslo kommune (private og kommunale). Videre omfattes kravene til sentrene for foreldre og barn, jf. lovens kap. 10, også for sentre i Oslo.

Oslo kommune har imidlertid større frihet til å organisere sitt tilbud om poliklinisk eller hjemmebasert utredning av barn i alderen 0 til 6 år. Kommunene har i henhold til barnevernsloven § 2-2 ansvaret for å utrede omsorgssituasjonen til alle barn uansett alder, og står fritt til å organisere et utredningstilbud innenfor rammene av de undersøkelsesaktivitetene bestemmelsen åpner for.

Loven er således ikke til hinder for at Oslo kommune for eksempel organiserer et hjemmebasert eller poliklinisk tilbud om utredning av medfølgende søsken i tilknytning til et senter for foreldre og barn. Forutsetningen er at utredningen av eldre søsken ikke har karakter av døgnbasert utredning eller er inkludert i den døgnbaserte utredningen av de yyngre søsknene.

Med hilsen

Mette Kristin Solum (e.f.)
avdelingsdirektør

Elisabeth Solberg Halvorsen
fagdirektør